Uitspraak
201211211/1/A2.
Datum uitspraak: 18 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
2. de stichting Stichting FlexusJeugdplein (hierna: Flexus), gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 oktober 2012 in zaak nr. 12/970 in het geding tussen:
Flexus
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2011 heeft het college de aan Flexus voor het jaar 2010 verleende subsidie ten behoeve van het project "Kernpunt" lager vastgesteld op € 676.041,00 en het aan haar verstrekte voorschot teruggevorderd tot een bedrag van € 12.509,00.
Bij besluit van gelijke datum heeft het college de aan Flexus voor het jaar 2010 verleende subsidie ten behoeve van het project "GAAF" lager vastgesteld op € 762.344,00 en het aan haar verstrekte voorschot teruggevorderd tot een bedrag van € 14.106,00.
Bij besluit van gelijke datum heeft het college de aan Flexus voor het jaar 2010 verleende subsidie ten behoeve van de projecten "VIG" en "IBAG" lager vastgesteld op € 1.006.378,00 en het aan haar verstrekte voorschot teruggevorderd tot een bedrag van € 18.622,00.
Bij besluit van 23 januari 2012 heeft het college het door Flexus tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 oktober 2012 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door Flexus daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 januari 2012 vernietigd voor zover het de terugvordering van subsidiebedragen betreft, bepaald dat het college dient af te zien van terugvordering van de aan Flexus voor het jaar 2010 verleende subsidies voor de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 23 januari 2012. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en Flexus hoger beroep ingesteld.
Het college en Flexus hebben een verweerschrift ingediend.
Flexus heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem en mr. drs. E. Hendriks, beiden werkzaam bij de gemeente, en Flexus, vertegenwoordigd door mr. M.J. Woodward, advocaat te Rotterdam, vergezeld van [controller] in dienst van Flexus, en [voorzitter] van de raad van bestuur van Flexus, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
Ingevolge het derde lid worden, voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
Ingevolge artikel 23 van de Subsidieverordening Rotterdam 2005 (hierna: de SVR) wordt onder prestatiesubsidie verstaan: subsidie waarbij in de verleningsbeschikking de hoogte van de subsidie wordt bepaald op basis van een bedrag per te verrichten prestatie.
2. Flexus verleent jeugd- en opvoedhulp in de regio Rotterdam. Haar activiteiten omvatten onder meer pleegzorg, gezinscoaching, voorlichting en ambulante zorg.
Naar aanleiding van de door Flexus ingediende aanvragen heeft het college haar bij onderscheiden besluiten van 7 juni 2010 voor het jaar 2010 structurele prestatiesubsidies verleend voor de uitvoering van de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG, ten bedrage van onderscheidenlijk € 688.550,00, € 776.450,00 en € 1.025.000,00.
Op 29 maart 2011 heeft Flexus voor deze projecten aanvragen tot vaststelling van de subsidie ingediend. Zij heeft hierbij verzocht de subsidies voor de projecten vast te stellen overeenkomstig de verleende bedragen. In deze aanvragen heeft zij vermeld dat de gerealiseerde kosten van de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG, na aftrek van overige inkomsten, onderscheidenlijk € 676.041,00, € 762.344,00 en € 1.006.378,00 bedragen.
Bij onderscheiden besluiten van 31 augustus 2011, alle gehandhaafd bij besluit van 23 januari 2012, heeft het college de subsidies voor de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG lager vastgesteld. Hieraan heeft het, samengevat, ten grondslag gelegd dat uit de aanvragen om vaststelling volgt dat Flexus voor de drie projecten steeds een hoger aantal fte’s heeft ingezet tegen een lagere kostprijs dan de "standaard integrale kostprijs per uitvoerend medewerker/gezinscoach" (hierna: de standaard kostprijs) per fte die is opgenomen in de verleningsbeschikkingen. Het college heeft de subsidievaststellingen gebaseerd op de gerealiseerde fte’s en de werkelijke kosten.
De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Flexus de in de verleningsbesluiten van 7 juni 2010 neergelegde subsidieverplichtingen niet is nagekomen, nu zij een hoger aantal fte’s heeft ingezet tegen een lagere kostprijs. Het college heeft daarom, met toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb, de subsidies lager mogen vaststellen op de werkelijke kosten, aldus de rechtbank. Zij heeft voorts geoordeeld dat zodanige verwachtingen zijn gewekt bij Flexus dat het college evenwel niet tot terugvordering mocht overgaan.
3. Flexus betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Flexus de in de verleningsbesluiten neergelegde subsidieverplichtingen niet is nagekomen. Zij voert aan dat het college haar ten onrechte heeft tegengeworpen een hoger aantal fte’s te hebben ingezet tegen een lagere kostprijs. De rechtbank heeft miskend dat aan de subsidies niet een verplichting was verbonden om niet minder kosten per fte te maken dan de standaard kostprijs en evenmin om precies dit bedrag aan kosten te maken, aldus Flexus.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013 in zaak nr. 201207023/1/A2) dient een subsidieverplichting als bedoeld in artikel 4:37 van de Awb kenbaar te zijn voor de subsidieontvanger. Deze hoeft niet te voldoen aan verplichtingen die aan hem niet kenbaar zijn gemaakt en die hij evenmin langs een andere weg behoorde te kennen.
3.2. In de verleningsbesluiten van 7 juni 2010 is vermeld dat Flexus de in de onderscheiden werkplannen beschreven prestatie op het gebied van risicojeugd dient te leveren. Het subsidiebedrag van elk project is gebaseerd op het product van de inzet van een bepaald aantal fte en de standaard kostprijs per fte, op jaarbasis. Dit bedrag omvat niet alleen de directe (loon)kosten, maar ook de indirecte kosten van Flexus. De standaard kostprijs per fte is aldus een rekenbedrag. Dit bedrag is in de verleningsbesluiten weliswaar opgenomen onder het kopje "Aanvullende voorwaarden", maar is, gelet op het vorenstaande, niet aan te merken als een subsidieverplichting. Daar komt bij dat de standaard kostprijs naar zijn aard gebaseerd is op een gemiddelde loonsom. Derhalve heeft het college Flexus ten onrechte tegengeworpen dat zij een hoger aantal fte’s heeft ingezet tegen een lagere kostprijs dan de standaard kostprijs.
In de verleningsbesluiten van 7 juni 2010 zijn de subsidiebedragen niet afhankelijk gesteld van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend. Bovendien is in elk van deze besluiten uitdrukkelijk vermeld dat de verleende subsidies prestatiesubsidies betreffen, waarbij bepalend is of de in de verleningsbeschikking omschreven activiteiten zijn verricht. Voorts staat vast dat de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden en Flexus de te verrichten prestaties heeft geleverd. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college, met toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb, de subsidies lager heeft mogen vaststellen op de werkelijke kosten.
Het betoog slaagt.
4. Uit het hiervoor onder 3.2 overwogene volgt dat het college bij de na bezwaar gehandhaafde besluiten van 31 augustus 2011 ten onrechte de subsidies voor de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG lager heeft vastgesteld op de werkelijke kosten en dat de rechtbank dit niet heeft onderkend. Hetgeen Flexus overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer. Het hoger beroep van Flexus is gegrond.
5. De door het college aangevoerde hogerberoepsgronden hebben betrekking op het oordeel van de rechtbank dat het college niet tot terugvordering van de subsidies mocht overgaan. De conclusie dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de subsidies op onjuiste gronden lager heeft vastgesteld en dat, zoals hierna onder 6.1 zal worden overwogen, de subsidies van Flexus overeenkomstig de subsidieverlening dienen te worden vastgesteld, brengt mee dat evenzeer geen grondslag voor terugvordering van de subsidies bestond. Het hoger beroep van het college is reeds hierom ongegrond.
6. Het vorenoverwogene leidt ertoe dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van 23 januari 2012 geheel te vernietigen en voor zover zij heeft bepaald dat het college dient af te zien van terugvordering van de aan Flexus voor het jaar 2010 verleende subsidies voor de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG en dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door haar vernietigde deel van het besluit van 23 januari 2012. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 23 januari 2012 alsnog geheel vernietigen wegens strijd met artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb.
Bij vernietiging van een besluit dient de bestuursrechter de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken. De Afdeling ziet gelet daarop aanleiding om te bezien of het mogelijk is met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
6.1. Vaststaat dat Flexus voor de uitvoering van elk van de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG - minimaal - het aantal fte’s dat is vermeld in de onderscheiden verleningsbesluiten van 7 juni 2010, heeft ingezet. Gelet hierop kan - anders dan het college in verweer naar voren heeft gebracht - het in die besluiten bepaalde, dat middelen voor niet ingezette fte’s worden teruggevorderd bij de vaststelling van subsidies, Flexus evenmin worden tegengeworpen.
Zoals onder 3.2 overwogen, is niet in geschil dat de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden en de te verrichten prestaties zijn geleverd. Nu niet gesteld is dat Flexus overigens niet aan haar verplichtingen zou hebben voldaan of dat zich een situatie als bedoeld onder c of d van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb voordoet, dienen de subsidies, gelet op artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, overeenkomstig de subsidieverlening te worden vastgesteld.
Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het geschil definitief te beslechten. De Afdeling zal daartoe de besluiten van 31 augustus 2011 herroepen en de subsidies voor het jaar 2010 voor de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG vaststellen op onderscheidenlijk € 688.550,00, € 776.450,00 en € 1.025.000,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
7. De Afdeling zal het college op na te melden wijze veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van Flexus in hoger beroep en de door haar gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. De rechtbank heeft het college reeds veroordeeld in de proceskosten van Flexus in verband met de behandeling van het beroep. Deze veroordeling blijft in stand.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de stichting Stichting FlexusJeugdplein gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 oktober 2012 in zaak nr. 12/970, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het besluit van 23 januari 2012 geheel te vernietigen en zij heeft bepaald dat het college dient af te zien van terugvordering van de aan Flexus voor het jaar 2010 verleende subsidies voor de projecten Kernpunt, GAAF en VIG/IBAG en dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door haar vernietigde deel van het besluit van 23 januari 2012;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 23 januari 2012, kenmerk A.B.2011.4.11603 / A.B.2011.4.11606 / 2011.4.11606 /BB, voor zover de rechtbank het besluit in stand heeft gelaten;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 31 augustus 2011, kenmerk 2010/0066;
VI. bepaalt dat de subsidie voor het jaar 2010 ten behoeve van het project Kernpunt wordt vastgesteld op € 688.550,00;
VII. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 31 augustus 2011, kenmerk 2010/0054;
VIII. bepaalt dat de subsidie voor het jaar 2010 ten behoeve van het project GAAF wordt vastgesteld op € 776.450,00;
IX. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 31 augustus 2011, kenmerk 2010/0053;
X. bepaalt dat de subsidie voor het jaar 2010 ten behoeve van het project VIG/IBAG wordt vastgesteld op € 1.025.000,00;
XI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 januari 2012;
XII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij de stichting Stichting FlexusJeugdplein in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij de stichting Stichting FlexusJeugdplein in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,16 (zegge: duizendtwee euro en zestien cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan de stichting Stichting FlexusJeugdplein het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013
85-710.