Uitspraak
201211255/1/A4.
Datum uitspraak: 27 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Emmen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2012 heeft het college aan ProRail een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een spoorwegemplacement aan de Spoorweg te Emmen. De revisievergunning is geweigerd voor het kopmaken van wagons gevuld met brandbaar gas (A), toxisch gas (B2) en zeer toxische vloeistof (D4).
Tegen dit besluit heeft ProRail beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
ProRail heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2013, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. W. Zwier, advocaat te Breda, ir. S. Tooten, T.R. de Groot, J.IJ.M. Lafeber en J.H. Borghols, en het college, vertegenwoordigd door A.A.H. van Noort, M. Booyink en M. Sieders, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2. Tot de aangevraagde activiteiten behoort het kopmaken van goederentreinen, waaronder treinen die zijn beladen met gevaarlijke stoffen. Dit wordt in de vergunning omschreven als het loskoppelen van de locomotief, het omrijden van de locomotief naar de andere zijde van de trein en het aan die zijde weer aankoppelen van de locomotief. Hiermee wordt de rijrichting omgedraaid.
3. ProRail betoogt dat, anders dan waar zij ten tijde van het indienen van de aanvraag van uitging, het kopmaken van goederentreinen met gevaarlijke stoffen moet worden toegerekend aan het doorgaande treinverkeer en derhalve geen vergunningplichtige activiteit is in de zin van de Wet milieubeheer. In dat verband wijst ProRail er onder meer op dat de locomotief geen onderdeel is van de trein, zodat door het wisselen hiervan de samenstelling van de trein niet verandert. Verder staat de locomotief ten dienste van de doorgaande trein. Gelet hierop had het college de aanvraag wat betreft het kopmaken buiten behandeling moeten laten en was het college niet bevoegd om ten aanzien daarvan voorschriften aan de vergunning te verbinden dan wel de vergunning gedeeltelijk te weigeren.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de aspecten van externe veiligheid die verband houden met het kopmaken aan de inrichting moeten worden toegerekend en derhalve bij de beoordeling van de aanvraag moeten worden betrokken. Daarbij verwijst het college naar het Besluit externe veiligheid inrichtingen en de Regeling externe veiligheid inrichtingen op grond waarvan het bevoegd zou zijn om ten aanzien van het kopmaken met het oog op het belang van externe veiligheid voorschriften aan de vergunning te verbinden en de vergunning gedeeltelijk te weigeren.
3.2. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 27 juni 2012, inzake nr. 201101874/1/A4 heeft overwogen, houdt haar jurisprudentie een verdeling in van treinbewegingen die wel en niet als onderdeel van een inrichting kunnen worden aangemerkt: alleen de treinbewegingen die verband houden met het in werking zijn van de inrichting (het emplacement) als zodanig, moeten als onderdeel van de inrichting worden beschouwd. Het doorgaande treinverkeer, dat op zichzelf beschouwd los staat van het in werking zijn van het emplacement, behoort niet tot de inrichting. Op de milieugevolgen van dit treinverkeer zijn niet de voor de inrichting geldende regels van toepassing, maar de voor de spoorweg als zodanig geldende regels.
3.3. Blijkens de aanvraag en de daarbij gevoegde bijlagen en blijkens de ter zitting gegeven toelichting gaat het om goederentreinen die op een tot de inrichting behorend rangeerterrein tot stilstand worden gebracht, waarna de locomotief wordt afgekoppeld, op een naast de trein gelegen spoor wordt teruggereden en aan de andere zijde van de trein weer wordt aangekoppeld. Vervolgens vertrekt de trein in tegenovergestelde richting. Het station Emmen is een kopstation. De doorgaande sporen eindigen op het emplacement. Het rangeerterrein, waar het kopmaken plaatsvindt, bevindt zich achter de doorgaande sporen ten noorden van het station. Op het rangeerterrein bevinden zich geen sporen voor het doorgaande treinverkeer. Het kopmaken kan in dit geval dan ook niet worden aangemerkt als een activiteit die op zichzelf beschouwd los staat van het in werking zijn van het emplacement. Gelet hierop heeft het college deze activiteit terecht als onderdeel van de inrichting aangemerkt en bij de beoordeling van de vergunningaanvraag betrokken.
De verwijzing van ProRail naar toekomstige regelgeving over het vervoer van gevaarlijke stoffen kan aan het vorenstaande niet afdoen, nu op die regelgeving niet kan worden vooruitgelopen.
De beroepsgrond faalt.
4. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de toepassing van deze bepaling komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
5. Voor zover ProRail betoogt dat de vergunningvoorschriften 1.5, 3.1 tot en met 3.4, 4.1, 4.4 tot en met 4.10 en 4.15 tot en met 4.17 moeten worden vernietigd omdat ze betrekking hebben op doorgaand treinverkeer dat geen onderdeel is van het emplacement, faalt dit betoog, gelet op hetgeen onder 2.4 is overwogen. Hieronder worden de overige gronden tegen de voorschriften besproken.
Vergunningvoorschrift 1.5
6. Voorschrift 1.5 luidt:
'Het emplacement dient te zijn voorzien van een deugdelijk hekwerk. Dit hekwerk dient op zodanige wijze te zijn aangebracht dat onbevoegden het terrein niet (zonder toestemming) kunnen betreden. Indien aan het hekwerk zodanige vernielingen/beschadigingen zijn toegebracht dat derden het terrein kunnen betreden dient het hekwerk binnen 5 werkdagen zodanig te zijn gerepareerd dat derden het terrein niet meer kunnen betreden.’
6.1. ProRail betoogt dat de termijn van 5 werkdagen in voorschrift 1.5 te kort is.
6.2. Ter zitting heeft het college gesteld dat in overleg met ProRail ook een langere termijn dan 5 werkdagen in de vergunning kan worden opgenomen. De Afdeling leidt hieruit af dat het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
6.3. De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het de laatste volzin van voorschrift 1.5 betreft.
Vergunningvoorschrift 3.1
7. Ingevolge voorschrift 3.1 mogen binnen de inrichting jaarlijks niet meer dan 500 goederenwagons geladen met gevaarlijke stoffen van de categorie C3 worden opgesteld en gerangeerd.
7.1. ProRail betoogt dat de beperking in voorschrift 3.1 tot 500 goederenwagons betekent dat de aanvraag gedeeltelijk is geweigerd. Daartoe stelt zij dat het maximum ten onrechte is gebaseerd op de representatieve bedrijfssituatie (hierna: RBS), zoals weergegeven in de bijlage van de vergunningaanvraag. Zij wijst er op dat de RBS vanwege de moeilijke voorspelbaarheid van de omvang en de samenstelling van de vervoersstromen slechts een modelsituatie is, aan de hand waarvan de kwantitatieve risicoanalyse (hierna: de QRA) is gemaakt en derhalve geen concrete beschrijving van de aangevraagde activiteiten betreft. Het college had dan ook een risicoruimte behoren te vergunnen, zodat aan de benodigde flexibiliteit wordt tegemoetgekomen, aldus ProRail.
7.2. Het college is bij de beoordeling van de vergunningaanvraag en het stellen van voorschriften niet uitgegaan van de door ProRail gewenste risicoruimte maar van de RBS, aangezien daarin concrete activiteiten zijn beschreven aan de hand waarvan de gevolgen voor het milieu kunnen worden beoordeeld. Het vergunnen van flexibele risicoruimte acht het college in strijd met de Wet milieubeheer, nu slechts aangevraagde activiteiten kunnen worden vergund.
7.3. Het wettelijk systeem van de Wet milieubeheer brengt mee dat een vergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten, niet voor de milieugevolgen daarvan. De vergunningaanvrager kan ook niet een bepaalde milieuruimte aanvragen. Vergunningverlening voor een bepaalde risicoruimte is in strijd met dit systeem.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschrift 3.2
8. Voorschrift 3.2 luidt:
"Een trein met goederenwagons geladen met gevaarlijke stoffen mag uitsluitend worden opgesteld op de sporen, in de nachturen (van 23.00 uur tot 7.00 uur) conform het bij de aanvraag behorende QRA rapport van 7 juli 2011."
8.1. ProRail betoogt dat voorschrift 3.2 onduidelijk is, nu daarin niet staat wat onder 'conform het QRA rapport' moet worden begrepen.
8.2. In het QRA-rapport is de RBS omschreven en de locatie voor het opstellen van de goederenwagons weergegeven (figuur 3.1). Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat het voorschrift onduidelijk is dan wel in strijd is met de rechtszekerheid.
De beroepsgrond faalt.
8.3. Eerst ter zitting heeft ProRail betoogd dat de in voorschrift 3.2 voorgeschreven tijdsperiode onnodig beperkend is voor haar bedrijfsvoering,
8.4. Er is geen reden waarom ProRail deze grond niet eerder in de procedure kon aanvoeren. Gelet hierop en nu het college op deze grond niet adequaat kon reageren, laat de Afdeling deze grond wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing.
Vergunningvoorschriften 3.5 t/m 3.12 en 4.3
9. Voorschrift 3.5 luidt:
"De vergunninghouder dient een actueel, door het bevoegd gezag goedgekeurd bedrijfsnoodplan voorhanden te hebben. In dit plan, dat in overleg met de brandweer Zuid Oost Drenthe en de Hulpverleningsdienst Drenthe is opgesteld, moet rekening worden gehouden met het rampenbestrijdingsplan voor de inrichting en het aanvalsplan van de Brandweer."
Voorschrift 3.6 luidt:
"Aan het noodplan dient een duidelijk leesbare actuele plattegrond te worden toegevoegd. Het bedrijfsnoodplan bestaat in ieder geval uit een beschrijving van de volgende onderwerpen:
a. algemene gegevens emplacement
b. calamiteitenorganisatie;
c. afstemming met vervoerder, aannemers en derden op het emplacement
d. bedrijfsnoodsituatie op het emplacement;
e. brandbestrijdingsmiddelen;
f. overige beschikbare hulpbronnen/voorzieningen;
g. noodprocedures;
h. ontruiming;
i. externe communicatie;
j. het beheer van het intern noodplan."
Voorschrift 3.7 luidt:
"Aan het noodplan dient een duidelijk leesbare actuele plattegrond te worden toegevoegd, met daarop minimaal de volgende informatie:
a. (brand)bestrijdingsmiddelen
b. vlucht/toegangswegen;
c. één windzak;
d. terreinindeling/gebouwen"
Voorschrift 3.8 luidt:
"Het bedrijfsnoodplan dient in overleg met de Brandweer en de Hulpverleningsdienst van Veiligheidsregio Drenthe periodiek in de praktijk op werkbaarheid te worden beproefd."
Voorschrift 3.9 luidt:
"Het bedrijfsnoodplan wordt onmiddellijk aangepast, indien dit naar het schriftelijk oordeel van de brandweer Zuid Oost Drenthe en/of Hulpverleningsdienst Drenthe noodzakelijk is."
Voorschrift 3.10 luidt:
"De vergunninghouder stemt in samenspraak met de Veiligheidsregio Drenthe de jaarlijkse oefenbehoefte af op het bedrijfsnoodplan. Middels deze oefening toont de vergunninghouder aan dat het bedrijfsnoodplan adequaat en voldoende functioneert."
Voorschrift 3.11 luidt:
"De vergunninghouder stelt het bedrijfsnoodplan bij als uit de evaluatie van de oefening blijkt dat dit nodig is of als zich (organisatorische) wijzigingen voordoen bij de vergunninghouder die mede betrekking hebben op het plan. De vergunninghouder stuurt de evaluatie en het gewijzigde bedrijfsnoodplan ter goedkeuring aan het College van burgemeester en wethouders."
Voorschrift 3.12 luidt:
"Het bedrijfsnoodplan dient op een voor het personeel of werknemer gemakkelijk toegankelijke plaats binnen de inrichting aanwezig te zijn of direct voor handen te zijn voor op het emplacement aanwezig personeel."
Voorschrift 4.3 luidt:
"Teneinde een begin van brand effectief te kunnen bestrijden moeten voldoende brandpreventieve maatregelen zijn getroffen en moeten de brandblusmiddelen aanwezig zijn, conform het bedrijfsnoodplan."
9.1. ProRail betoogt dat reeds op andere wijze in de bestrijding van calamiteiten is voorzien. Zij wijst in dit verband op het Calamiteitenplan Rail, het regionale Trein Incident Managementplan, de Netverklaring en Toegangsovereenkomsten, de bij de aanvraag gevoegde locatiespecifieke bedrijfsnoodplantekening en de instructies aan mensen die werkzaam zijn op het emplacement. Volgens ProRail is het voorgeschreven bedrijfsnoodplan niet nodig en kan het tot onduidelijkheid en onveilige situaties leiden, voor zover daarin wordt afgeweken van eisen die gelden op grond van andere documenten.
9.2. De omstandigheid dat eisen en procedures met betrekking tot veiligheid reeds in andere plannen en regelingen zijn vastgelegd, ontslaat het college niet van de op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer op hem rustende verplichting om aan de vergunning de voorschriften te verbinden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
De documenten waarnaar ProRail verwijst hebben niet specifiek betrekking op de inrichting; de documenten beletten niet dat dienaangaande voorschriften aan de vergunning worden verbonden. ProRail heeft niet aannemelijk gemaakt dat eventuele onduidelijkheden over de verhouding tussen onderdelen van het bedrijfsnoodplan en onderdelen van de door ProRail genoemde documenten niet door voorafgaand overleg daarover kunnen worden voorkomen. De vergunningvoorschriften 3.5 en 3.8 hebben ook dit oogmerk. Verder kan in hetgeen ProRail heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bedrijfsnoodplan nodig is ter beperking van nadelige gevolgen van het milieu bij calamiteiten.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschrift 3.15
10. Voorschrift 3.15 luidt:
"Indien ten behoeve van de stroomvoorziening van de voor de veiligheid essentiële apparatuur, zoals wissels en seinen, een reserve-energiebron aanwezig is, dient deze, onafhankelijk van de normale stroomvoorziening, voor onmiddellijk gebruik beschikbaar te zijn. Indien de stroomvoorziening helemaal is uitgevallen, dient het feitelijke rangeerproces direct gestaakt te worden."
10.1. ProRail betoogt dat voorschrift 3.15 niet noodzakelijk en onredelijk bezwarend is nu in de Spoorwegwet en de daarop gebaseerde regelgeving reeds eisen worden gesteld aan de spoorweginfrastructuur, waaronder de energievoorziening, de verlichting en signalering en de wissels en seinen.
10.2. Het college acht bij nader inzien voorschrift 3.15 niet nodig ter bescherming van het milieu. De Afdeling leidt hieruit af dat het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
De beroepsgrond slaagt. Het besluit moet wat dit voorschrift betreft worden vernietigd.
Vergunningvoorschriften 4.4 t/m 4.7, 4.9 en 4.10
11. Voorschrift 4.4 luidt:
"Binnen 2 maanden na het onherroepelijk worden van de vergunning dient bij het bevoegd gezag een plan van aanpak voor secundaire bluswatervoorzieningen te zijn ingediend, welke is opgesteld conform de handreiking Bluswater en bereikbaarheid, NVBR september 2003."
Voorschrift 4.5 luidt:
"Binnen 9 maanden na het onherroepelijk worden van de vergunning dienen twee secundaire bluswatervoorzieningen te worden gerealiseerd. Realisatie dient plaats te vinden conform het in voorschrift 4.4 genoemde en door het bevoegd gezag geaccordeerd plan van aanpak."
Voorschrift 4.6 luidt:
"De geboorde putten dienen door een deskundige te worden aangelegd, onderhouden en getest. De correcte werking en de te leveren capaciteit van deze putten dient te worden getest door een ter zake deskundige instelling of persoon. De resultaten van de testen dienen te worden bewaard in het in voorschrift 9.5. bedoelde milieulogboek. Indien afwijkingen c.q. gebreken worden geconstateerd dienen deze terstond aan de commandant van de brandweer en burgemeester en wethouders van Emmen te worden gemeld. Geconstateerde afwijkingen c.q. gebreken dienen binnen 5 werkdagen na constatering te zijn verholpen."
Voorschrift 4.7 luidt:
"Elke geboorde put, zoals bedoeld in voorschrift 4.4, dient te zijn voorzien van een bovengrondse afnamepunt welke is voorzien van een 133 mm storzkoppeling. De bovengrondse afnamepunten dienen te zijn voorzien van een aanrijdbeveiliging."
Voorschrift 4.9 luidt:
"Brandbestrijdingsmiddelen, hulpverleningsmaterialen en materiaal voor het opvangen van gevaarlijke stoffen moeten in goede staat van onderhoud verkeren en moeten voor direct gebruik beschikbaar zijn. Voorkomen dient te worden dat een plasbrand zich buiten de inrichting kan verspreiden."
Voorschrift 4.10 luidt:
"Alle brandblusmiddelen, brandbestrijdings- en brandbeveiligingssystemen moeten steeds:
- voor onmiddellijk gebruik gereed zijn;
- goed bereikbaar zijn;
- als zodanig herkenbaar zijn;
- in goede staat van onderhoud verkeren."
11.1. ProRail betoogt dat de voorschriften 4.4 tot en met 4.7, 4.9 en 4.10 niet nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu, omdat deze voorschriften betrekking hebben op secundaire bluswatervoorzieningen ter voorkoming van een plasbrand. Nu vast staat dat het effect van een plasbrand zal worden beperkt tot binnen de inrichting, kan niet worden ingezien waarom de secundaire bluswatervoorzieningen moeten worden getroffen, aldus ProRail.
11.2. Het college heeft deze voorschriften gebaseerd op het "Brandweeradvies inzake vergunning WM `Spoorwegemplacement Emmen’" van de Hulpverleningsdienst Drenthe van 29 december 2011, waarin wordt geadviseerd secundaire bluswatervoorzieningen te treffen. Voorts heeft het college ter zitting toegelicht dat, anders dan waar ProRail van uitgaat, de voorschriften 4.4 tot en met 4.7, 4.9 en 4.10 niet slechts betrekking hebben op het voorkomen en bestrijden van een plasbrand. In hetgeen ProRail heeft aangevoerd kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het college deze voorschriften uit een oogpunt van brandpreventie en brandveiligheid niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschriften 4.15 tot en met 4.17
12. Voorschrift 4.15 luidt:
"Op de parkeerplaats mogen maximaal 25 auto’s staan gedurende de dagperiode (7.00 - 19.00 uur)."
Voorschrift 4.16 luidt:
"Op de parkeerplaats moeten voorzieningen aanwezig zijn om het parkeren te kunnen reguleren (slagbomen en of schuifpoorten)."
Voorschrift 4.17 luidt:
"Tussen het spoor en de parkeerplaats zal een "hekwerk" dienen te komen zodat er geen voertuigen het spoor op kunnen komen."
12.1. ProRail betoogt dat aan voorschriften 4.15 tot en met 4.17 ten onrechte de gedachte ten grondslag ligt dat derden toegang hebben tot de laad- en losplaats en daar hun auto’s kunnen parkeren. Derden parkeren hun auto’s op een andere locatie, aldus ProRail.
12.2. Het college heeft ter zitting gesteld dat, gelet hierop, de noodzaak om de voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu aan de vergunning te verbinden, is komen te vervallen. Het college heeft zich daarom bereid verklaard om de voorschriften 4.15 tot en met 4.17 op verzoek van ProRail in te trekken. ProRail heeft ter zitting vermeld een dergelijk verzoek te zullen indienen. Onder deze omstandigheden behoeft de beroepsgrond geen bespreking.
Conclusie
13. Het beroep is gegrond voor zover het de vergunningvoorschriften 1.5, laatste volzin, en 3.15 betreft. Het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd.
Het beroep is voor het overige ongegrond.
14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Emmen van 16 oktober 2012, kenmerk WM2010.19, voor zover het vergunningvoorschrift 1.5, laatste volzin, en vergunningvoorschrift 3.15 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Emmen tot vergoeding van bij ProRail B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Emmen aan ProRail B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2013
190-742.