Uitspraak
201300596/1/V4.
Datum uitspraak: 12 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 3 januari 2013 in zaak nr. 12/39895 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 21 december 2012 is de vreemdeling de toegang geweigerd en is aan hem een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd, die nadien is voortgezet. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij mondelinge uitspraak van 3 januari 2013 heeft de rechtbank het door de vreemdeling op 24 december 2012 tegen de vrijheidsontnemende maatregel ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief van 15 januari 2013 hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De staatssecretaris heeft bij brief van 29 januari 2013 een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 7 maart 2013 heeft de staatssecretaris het door de vreemdeling op 24 december 2012 tegen de toegangsweigering ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 mei 2013 heeft de staatssecretaris een nader stuk ingediend.
Bij brief van 3 juli 2013 heeft de vreemdeling een nader stuk ingediend.
Bij brief van 12 juli 2013 heeft de rechtbank het bij brief van 3 april 2013 door de vreemdeling inzake de toegangsweigering ingestelde beroep en de overige in die procedure bij de rechtbank ingediende stukken ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
Bij brief van 16 augustus 2013 heeft de vreemdeling een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2013, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. P.J. Schüller en mr. G.K. Sluiter, beiden advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De Afdeling gaat, voor zover thans van belang, uit van de volgende feiten:
De vreemdeling is door de autoriteiten van de Democratische Republiek Congo (hierna: de DRC) als verdachte overgedragen aan het Internationaal Strafhof (hierna: het Strafhof), dat zijn zetel heeft in Den Haag. Op 7 februari 2008 is de vreemdeling onder begeleiding van personeel van het Strafhof geland op het militaire deel van de luchthaven Eindhoven. Zonder eerst aan een grenscontrole te zijn onderworpen, is hij vervolgens door de Dienst Vervoer en Ondersteuning (hierna: de DV&O), onder begeleiding van personeel van het Strafhof, naar de zetel van het Strafhof vervoerd. Vervolgens heeft de vreemdeling gedurende het proces tegen hem onder verantwoordelijkheid van het Strafhof in de penitentiaire inrichting te Scheveningen verbleven.
Bij uitspraak van 18 december 2012 in zaak nr. ICC-01/04-02/12 (www.icc-cpi.int) heeft Trial Chamber II van het Strafhof de vreemdeling vrijgesproken van het hem ten laste gelegde en de Registry opdracht gegeven hem in vrijheid te stellen. Op 19 december 2012 heeft de aanklager bij de Appeals Chamber beroep ('appeal') ingesteld tegen voormelde uitspraak van Trial Chamber II en daarbij verzocht de werking van die uitspraak te schorsen om te voorkomen dat de vreemdeling in vrijheid zou worden gesteld. Bij uitspraak van 20 december 2012 in zaak nr. ICC-01/04-02/12 OA (www.icc-cpi.int) heeft de Appeals Chamber dat verzoek afgewezen.
De Registry heeft de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) bij Note Verbale van 19 december 2012 van de op handen zijnde invrijheidstelling van de vreemdeling in kennis gesteld. Voorts heeft de Registry, onder verwijzing naar artikel 185 van de Rules of Procedure and Evidence van het Strafhof (www.icc-cpi.int) en artikel 48 van de Headquarters Agreement between the International Criminal Court and the Host State (Trb. 2007, 125; hierna: het Zetelverdrag), de minister verzocht om, in het kader van de voorbereiding van de uiteindelijke terugkeer van de vreemdeling naar de DRC, de Sanctions Committee van de Verenigde Naties te vragen om opheffing van de aan de vreemdeling opgelegde Travel Ban (hierna: het reisverbod).
Bij brief van eveneens 19 december 2012 heeft de Registry de minister laten weten dat de voorbereiding van het vertrek van de vreemdeling enige tijd kan kosten en dat het Strafhof de vreemdeling gedurende deze periode niet in hechtenis kan houden. De Registry heeft de minister daarom verzocht in te stemmen met de invrijheidstelling van de vreemdeling op Nederlands grondgebied voor een periode van maximaal twee maanden waarin het vertrek van de vreemdeling zou worden voorbereid. Voorts heeft de Registry de minister gevraagd in overleg te treden over de aanwijzing van een als terrein van het Strafhof aan te merken verblijfplaats voor de vreemdeling en over de voorwaarden waaronder hij aldaar zou verblijven.
Bij Note Verbale van 20 december 2012 aan de minister heeft de Registry benadrukt dat de vreemdeling naar de zetel van het Strafhof is gekomen om zijn proces bij te wonen en dat hij op grond van artikel 38, eerste lid, van het Zetelverdrag als persoon wiens aanwezigheid is vereist, recht heeft op onbelemmerde binnenkomst in, vertrek uit en verplaatsing binnen het Gastland, totdat het reisverbod is opgeheven. De Registry heeft de minister op de hoogte gesteld van de invrijheidstelling van de vreemdeling op 21 december 2012 en medegedeeld dat voor hem een kamer zou worden geboekt in een hotel in Den Haag en dat hij zou worden voorzien van voldoende middelen van bestaan.
Bij brief van 21 december 2012 heeft de minister te kennen gegeven niet akkoord te gaan met het voorstel van de Registry. Volgens de minister is artikel 38 van het Zetelverdrag niet van toepassing op de vreemdeling omdat hij naar de zetel van het Strafhof is gereisd als gedetineerde verdachte. Nederland is als Gastland volgens de minister alleen gehouden de vreemdeling op grond van artikel 48, derde lid, van het Zetelverdrag, gelezen in samenhang met artikel 44 daarvan, naar een punt van vertrek uit het Gastland te vervoeren. Voorts heeft de minister gemeld dat de procedure om het reisverbod op te heffen in gang is gezet. Gezien de zijns inziens bijzondere omstandigheden van het geval heeft de minister bij eenmalige uitzondering ingestemd met een verblijf van de vreemdeling in het Mercure hotel in de lounge van de luchthaven Schiphol (Mercure Hotel Schiphol Terminal) totdat het reisverbod is opgeheven. De minister heeft ten slotte meegedeeld dat het Gastland de vreemdeling naar de luchthaven zal vervoeren.
Bij Note Verbale van 21 december 2012 heeft de Registry aan de minister te kennen gegeven dat artikel 38 van het Zetelverdag wel degelijk op de vreemdeling van toepassing is en voorts dat voor de vreemdeling een verblijf in voormeld Mercure hotel zal worden geregeld.
Op 21 december 2012, zo blijkt uit het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van de Brigade Grensbewaking van de Koninklijke Marechaussee (hierna: de KMar), district Schiphol, van 17 februari 2013, is de vreemdeling in opdracht van het Strafhof door de DV&O naar de luchthaven Schiphol vervoerd, alwaar hij omstreeks 17.00 uur is aangekomen. Anders dan overeengekomen tussen de Registry en de minister, was voor de vreemdeling het Mercure hotel aan de landzijde van de luchthaven Schiphol (Mercure Hotel Amsterdam Airport) geboekt. Nadat de vreemdeling te kennen had gegeven niet naar de DRC te kunnen terugkeren, is, na overleg met het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) en de vreemdeling, om 20.30 uur besloten om hem in de asielprocedure op te nemen.
Uit het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van de Brigade Vreemdelingenzaken van de KMar, district Schiphol, van 21 december 2012 blijkt dat de vreemdeling, nadat hij op de doorlaatpost van terminal 'Vertrek 3' te kennen had gegeven een asielaanvraag in Nederland te willen indienen, op die dag omstreeks 20.45 uur is overgedragen aan de afdeling 'Claims Identificatie en Artikel 4'. Vervolgens is hem de toegang geweigerd en is hem krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) de verplichting opgelegd zich op te houden in het Aanmeldcentrum Schiphol (hierna: de artikel 6-maatregel).
2. Op 24 december 2012 heeft de vreemdeling beroep ingesteld tegen de artikel 6-maatregel. Op dezelfde dag heeft hij administratief beroep ingesteld tegen de toegangsweigering. De rechtbank heeft op het beroep tegen de artikel 6-maatregel beslist in voormelde uitspraak van 3 januari 2013. Op 15 januari 2013 heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep tegen de artikel 6-maatregel. Op 7 maart 2013 heeft de staatssecretaris het administratief beroep van de vreemdeling tegen de toegangsweigering ongegrond verklaard. Op 12 juli 2013 heeft de rechtbank de stukken over het daartegen door de vreemdeling op 3 april 2013 ingestelde beroep desgevraagd doorgezonden naar de Afdeling.
Toegangsweigering
3. In de eerste grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte geen rechtmatigheidsoordeel over de toegangsweigering heeft gegeven. Hij voert hiertoe aan dat een artikel 6-maatregel alleen rechtmatig kan zijn indien de daaraan ten grondslag gelegde toegangsweigering rechtmatig is. De rechtbank had daarom moeten ingaan op zijn betoog dat hem ten tijde van de toegangsweigering niet meer de toegang kon worden geweigerd en daarmee ook geen artikel 6-maatregel kon worden opgelegd, aldus de vreemdeling.
3.1. In de uitspraak van 11 juni 2013 in zaak nr. 201301582/1/V4 heeft de Afdeling overwogen dat indien beroep wordt ingesteld tegen een artikel 6-maatregel, ter voorkoming van strijd met artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), tegen de daaraan ten grondslag gelegde toegangsweigering rechtstreeks beroep open dient te staan bij de rechtbank. Artikel 77, eerste lid, van de Vw 2000 moet in dat geval buiten (verdere) toepassing blijven. De rechtbank moet die beroepen, indien gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingesteld, gelijktijdig behandelen, ook indien de desbetreffende vreemdeling daar niet uitdrukkelijk om heeft verzocht.
Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat in het geval dat reeds eerder administratief beroep tegen de toegangsweigering is ingesteld en daarop nog niet is beslist, zodra beroep is ingesteld tegen de artikel 6-maatregel, dat administratief beroep moet worden aangemerkt als een beroep. De staatssecretaris is dan niet langer bevoegd daarop te beslissen. De rechtbank dient de staatssecretaris daarom zo spoedig mogelijk van het tegen de artikel 6-maatregel ingestelde beroep op de hoogte te stellen en daarbij navraag te doen naar een eventueel tegen de toegangsweigering ingesteld administratief beroep. De staatssecretaris moet daarop ingevolge artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht eveneens zo spoedig mogelijk het bij hem ingediende administratief beroepschrift ter behandeling als beroepschrift doorzenden aan de rechtbank, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de vreemdeling. Het doorgezonden beroep dient te worden aangemerkt als gelijktijdig ingesteld met het beroep tegen de artikel 6-maatregel. De rechtbank dient deze beroepen dan steeds gelijktijdig te behandelen.
3.2. De rechtbank heeft naar aanleiding van het door de vreemdeling ingestelde beroep tegen de artikel 6-maatregel geen navraag gedaan bij de staatssecretaris naar een eventueel tegen de toegangsweigering ingesteld administratief beroep. Evenmin heeft de staatssecretaris het tegen die weigering ingestelde administratief beroep doorgezonden aan de rechtbank. Nu de rechtbank niet gelijktijdig op het tegen de toegangsweigering ingestelde (administratief) beroep en het beroep tegen de artikel 6-maatregel heeft beslist, is het in artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte geschonden.
4. Reeds gelet op het voorgaande is het hoger beroep, voor zover gericht tegen het niet beoordelen van het (administratief) beroep tegen de toegangsweigering in de aangevallen uitspraak, gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Uit het vorenstaande volgt voorts dat de staatssecretaris het besluit van 7 maart 2013 op het administratief beroep tegen de toegangsweigering onbevoegd heeft genomen. De Afdeling zal dat besluit daarom eveneens vernietigen.
5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 21 december 2012 waarbij de vreemdeling de toegang is geweigerd, beoordelen in het licht van de daartegen in het kader van het (administratief) beroep voorgedragen gronden. Hetgeen de vreemdeling in het kader van het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van 7 maart 2013 op het administratief beroep heeft aangevoerd, zal in dit geval, voor zover thans nog van belang, worden aangemerkt als een aanvulling op hetgeen hij in het kader van het (administratief) beroep inzake de toegangsweigering heeft aangevoerd.
6. Artikel 2 van het Zetelverdrag luidt: ´This Agreement shall regulate matters relating to or arising out of the establishment and the proper functioning of the Court in the host State. It shall, inter alia, provide for the long-term stability and independence of the Court and facilitate its smooth and efficient functioning, including, in particular, its needs with regard to all persons required by the Court to be present at its seat and with regard to the transfer of information, potential evidence and evidence into and out of the host State. (…)'
Artikel 44, eerste lid, luidt: 'The transport, pursuant to the Statute and the Rules of Procedure and Evidence, of a person in custody from the point of arrival in the host State to the premises of the Court shall, at the request of the Court, be carried out by the competent authorities in consultation with the Court.
Het tweede lid luidt: 'The transport, pursuant to the Statute and the Rules of Procedure and Evidence, of a person in custody from the premises of the Court to the point of departure from the host State shall, at the request of the Court, be carried out by the competent authorities in consultation with the Court.
Het derde lid luidt: 'Any transport of persons in custody in the host State outside the premises of the Court shall, at the request of the Court, be carried out by the competent authorities in consultation with the Court.'
Artikel 48, eerste lid, voor zover thans van belang, luidt: '(…) where a person surrendered to the Court is released from the custody of the Court because (…) the person has been acquitted at trial or on appeal (…), the Court shall, as soon as possible, make such arrangements as it considers appropriate for the transfer of the person, taking into account the views of the person, to a State which is obliged to receive him or her, to another State which agrees to receive him or her, or to a State which has requested his or her extradition with the consent of the original surrendering State.'
Het derde lid luidt: 'The provisions of article 44 of this Agreement shall apply, mutatis mutandis, to the transport of persons referred to in this article within the host State.'
Een vergelijkbare bepaling is opgenomen in artikel 185 van de Rules of Procedure and Evidence.
7. De vreemdeling heeft betoogd dat hem op 21 december 2012 ten onrechte de toegang is geweigerd. Hij heeft hiertoe aangevoerd dat hij zich op dat moment reeds op Nederlands grondgebied bevond en dat het hem voorts uit hoofde van het Zetelverdrag was toegestaan hier te lande aanwezig te zijn.
7.1. Uit het hiervoor onder 1. weergegeven feitenoverzicht blijkt dat de Nederlandse autoriteiten, uitvoering gevend aan het Zetelverdrag, de vreemdeling na aankomst in Nederland op 7 februari 2008 niet aan een grenscontrole hebben onderworpen. Hij is onmiddellijk in opdracht van het Strafhof naar de zetel daarvan vervoerd. Dit vervoer moet worden aangemerkt als vervoer van 'a person in custody' in de zin van artikel 44, eerste lid, van het Zetelverdrag. Vervolgens heeft de vreemdeling tot 21 december 2012 op last van het Strafhof in 'custody' verbleven in de penitentiaire inrichting te Scheveningen. Nadat het Strafhof had aangekondigd de vreemdeling op korte termijn in vrijheid te stellen, heeft de minister alleen ingestemd met een door het Strafhof geregeld verblijf van de vreemdeling in het Mercure hotel Schiphol Terminal dat voor deze gelegenheid als terrein van het Strafhof zou worden aangemerkt. Het Strafhof is daarmee akkoord gegaan. Op 21 december 2012 is de vreemdeling in dit kader door de Nederlandse autoriteiten, in opdracht van het Strafhof, naar de luchthaven Schiphol vervoerd. Dit vervoer moet worden geacht te hebben plaatsgevonden op grond van artikel 48, derde lid, van het Zetelverdrag, gelezen in samenhang met artikel 44, derde lid, daarvan.
7.1.1. Gelet op het voorgaande was de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland vanaf zijn aankomst op 7 februari 2008 uitsluitend gestoeld op het Zetelverdrag. Gedurende die aanwezigheid is de vreemdeling steeds in opdracht van het Strafhof vervoerd, dan wel heeft hij in 'custody' van het Strafhof verbleven. Eerst met het uiten van zijn asielwens bij de grensdoorlaatpost op 21 december 2012 heeft de vreemdeling de staatssecretaris verzocht om hem, buiten de kaders van het Zetelverdrag om, toegang tot Nederland te verlenen. Eerst op dat moment diende de staatssecretaris hierover een beslissing te nemen. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de vreemdeling op 21 december 2012 de toegang niet mocht worden geweigerd.
Het betoog faalt.
7.2. Voorts heeft de vreemdeling betoogd dat ten onrechte aan de toegangsweigering ten grondslag is gelegd dat hij niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding en dat hij niet beschikt over voldoende middelen van bestaan. Volgens de vreemdeling heeft de Registry zich garant gesteld voor de kosten van zijn verblijf en voor het bewerkstelligen van zijn vertrek uit Nederland. Voorts kan hij zich identificeren met een militair pasje, aldus de vreemdeling.
7.2.1. Uit het desbetreffende besluit van 21 december 2012 blijkt dat aan de toegangsweigering ten grondslag is gelegd dat de vreemdeling niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding dan wel in het bezit is van een document voor grensoverschrijding waarin het benodigde visum ontbreekt. Voorts is daaraan ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet beschikt over voldoende middelen om te voorzien zowel in de kosten van verblijf in Nederland als in die van zijn reis naar een plaats buiten Nederland waar zijn toegang gewaarborgd is.
7.2.2. Uit het verslag van 16 februari 2013 van de ambtelijke hoorzitting van 12 februari 2013 en de bijlagen daarbij blijkt dat de staatssecretaris op de door de vreemdeling gestelde vraag of de grond 'middelen van bestaan' nog in geschil is, heeft geantwoord: 'Nee. Deze weigeringsgrond zal komen te vervallen. Gebleken is dat het Strafhof betrokkene financieel bijstaat'. Aldus is thans alleen nog aan de toegangsweigering ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding dan wel in het bezit is van een document voor grensoverschrijding waarin het benodigde visum ontbreekt. Nu gesteld noch gebleken is dat de vreemdeling wel aan die voorwaarden voldoet, heeft de staatssecretaris die grond aan de toegangsweigering ten grondslag mogen leggen.
Dat de vreemdeling identificeerbaar is met een militair pasje en dat het Strafhof ingevolge artikel 48, eerste lid, van het Zetelverdrag en artikel 185, eerste lid, van de Rules of Procedure and Evidence, gehouden is de voorzieningen te treffen die het passend acht voor de overbrenging van de vreemdeling naar een andere Staat, leidt niet tot een ander oordeel. Anders dan de vreemdeling in de beroepsgronden van 25 april 2013 heeft betoogd, wordt de eis dat een vreemdeling in het bezit moet zijn van een geldig grensoverschrijdingsdocument, voorzien van een geldig visum, niet alleen gesteld ter identificatie en als waarborg voor terugkeer, maar mede om te bepalen of die persoon recht heeft de grens te overschrijden.
Het betoog faalt.
7.3. Verder heeft de vreemdeling betoogd dat de toegangsweigering in strijd is met het hem opgelegde reisverbod. Uit de toegangsweigering vloeit immers voort dat hij Nederland onmiddellijk dient te verlaten, terwijl het hem niet is toegestaan te reizen.
7.3.1. De vreemdeling is de toegang geweigerd nadat hij de wens had geuit om asiel te willen vragen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 oktober 2011 in zaak nr. 201102753/1/V3, dient deze wens te worden opgevat als een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen. Uit artikel 5, derde lid, van de Vw 2000 volgt dat zolang niet op de asielaanvraag van de vreemdeling is beslist, de in het eerste lid van die bepaling neergelegde vertrekplicht niet voor hem geldt. De toegangsweigering is reeds daarom niet in strijd met het reisverbod.
Het betoog faalt.
7.4. Over het betoog dat de toegangsweigering strijdig is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) wordt overwogen dat die bepaling, voor zover thans van belang, ziet op vrijheidsontneming om een persoon te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen en niet op de toegangsweigering zelf.
Het betoog faalt.
7.5. Tot slot heeft de vreemdeling bij brief van 2 juni 2013 aan de rechtbank nadere beroepsgronden ingediend, waarin hij zich, voor zover thans van belang, op het standpunt heeft gesteld dat uit het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 14 juni 2012, C-606/10, ANAFE tegen Frankrijk (www.curia.europa.eu; hierna: het ANAFE-arrest) volgt dat hem niet de toegang mocht worden geweigerd.
7.5.1. De vreemdeling is de toegang geweigerd krachtens artikel 13, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna: de Schengengrenscode), gelezen in samenhang met artikel 3, derde lid, van de Vw 2000. Uit de artikel 6-maatregel blijkt dat hem voorts toegang is geweigerd krachtens artikel 13, gelezen in samenhang met artikel 5, van de Schengengrenscode.
7.5.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van 11 juni 2013 in zaak nr. 201301582/1/V4, volgt uit het ANAFE-arrest dat alle onderdanen van derde landen binnen het bereik van de Schengengrenscode vallen en dat daarom de in artikel 13 van deze verordening opgenomen voorschriften over de weigering van toegang op hen van toepassing zijn. Uit de in artikel 13, eerste lid, tweede zin, van de Schengengrenscode opgenomen voorrangsregel volgt dat deze verordening er evenwel niet aan in de weg staat dat, indien onderdanen van derde landen die te kennen hebben gegeven een asielaanvraag te willen indienen niet aan de in artikel 5, eerste lid, daarvan vermelde toegangsvoorwaarden voldoen, een lidstaat hun niettemin toegang tot zijn grondgebied verleent.
Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat een vreemdeling die tijdens of na zijn aanhouding of onderschepping dan wel na de uitreiking van het besluit waarbij hem de toegang wordt geweigerd om asiel vraagt, een asielzoeker is, bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van de Europese Unie van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005 L 326; hierna: de Procedurerichtlijn), met een recht van verblijf, als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van deze richtlijn. Deze vreemdeling heeft alsdan rechtmatig verblijf in Nederland, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000, in afwachting van een beslissing op een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen. Op deze wijze geeft Nederland toepassing aan vorenbedoelde voorrangsregel.
Ten slotte heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat een onderdaan van een derde land die aan de buitengrens te kennen heeft gegeven een asielaanvraag te willen indienen en uit dien hoofde niet op grond van de Schengengrenscode de toegang is geweigerd, krachtens artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Vw 2000 de verdere toegang tot Nederland kan worden ontzegd. De toegang die hem als asielzoeker wordt verleend kan derhalve krachtens deze bepalingen worden beperkt tot het grondgebied in de nabijheid van de grens.
7.5.3. De vreemdeling heeft voorafgaand aan de toegangsweigering te kennen gegeven een asielaanvraag te willen indienen. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 7.5.2. volgt dat hem daarom niet krachtens artikel 13, gelezen in samenhang met artikel 5, van de Schengengrenscode de toegang mocht worden geweigerd.
Zoals hiervoor onder 7.5.1. is weergegeven, is de vreemdeling echter voorts de toegang geweigerd onder verwijzing naar artikel 3, derde lid, van de Vw 2000. Hoewel het eerste lid van artikel 3 van de Vw 2000 daarbij niet uitdrukkelijk is vermeld, staat, gelet op de onlosmakelijke samenhang tussen artikel 3, derde lid, van die wet en het eerste lid daarvan, aldus voldoende vast dat de vreemdeling krachtens die bepalingen de verdere toegang tot Nederland is geweigerd. Dat deze weigering niet uitdrukkelijk in een afzonderlijk besluit is vastgelegd, doet daaraan niet af.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 7.5.2. volgt dat de vreemdeling als asielzoeker de verdere toegang mocht worden geweigerd krachtens artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Vw 2000.
Het betoog faalt.
8. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de vreemdeling ten onrechte de verdere toegang is geweigerd. De Afdeling zal het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 21 december 2012 betreffende de toegangsweigering ongegrond verklaren.
Artikel 6-maatregel
9. In de eerste grief klaagt de vreemdeling dat, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de artikel 6-maatregel in beginsel gerechtvaardigd is omdat hem de toegang is geweigerd. Hij voert hiertoe aan dat die toegangsweigering onrechtmatig is en dat hem reeds daarom geen artikel 6-maatregel had mogen worden opgelegd. Voorts klaagt de vreemdeling dat de rechtbank voorbij is gegaan aan zijn betoog dat hij geen vertrekplicht krachtens artikel 5 van de Vw 2000 heeft omdat jegens hem een reisverbod is uitgevaardigd en hij voorts asiel heeft gevraagd. Tot slot is de rechtbank niet ingegaan op zijn betoog dat, eveneens gezien het reisverbod en de asielaanvraag, zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn ontbreekt, aldus de vreemdeling.
9.1. Zoals hiervoor onder 8. is geconcludeerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de vreemdeling op 21 december 2012 niet de verdere toegang mocht worden geweigerd.
In onder meer de uitspraak van 22 mei 2012 in zaak nr. 201106665/1/V4 heeft de Afdeling overwogen dat het standpunt van de staatssecretaris dat in gevallen als hier aan de orde het uit de toegangsweigering voortvloeiende grensbewakingsbelang in beginsel steeds het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel vergt omdat een minder dwingende maatregel tot gevolg heeft dat feitelijk verdere toegang tot Nederland wordt verkregen, niet onjuist is. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat in het geval van de vreemdeling in beginsel grond bestond voor het opleggen van een artikel 6-maatregel. Of de staatssecretaris in dit geval niet ten onrechte van dit beginsel is uitgegaan, komt hierna in het kader van de beoordeling van de grieven 2 en 3 aan de orde.
9.1.1. Daargelaten of de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog van de vreemdeling dat de artikel 6-maatregel onrechtmatig is omdat op hem geen vertrekplicht rust, geldt, zoals hiervoor 7.3.1. is overwogen, voor de vreemdeling geen vertrekplicht zolang niet op zijn asielaanvraag is beslist. In zoverre slaagt het betoog van de vreemdeling. Dit maakt echter niet dat aan hem geen artikel 6-maatregel mocht worden opgelegd. Zoals immers volgt uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2011 in zaak nr.201102753/1/V3, staat het ontbreken van de vertrekplicht niet in de weg aan het opleggen en voortzetten van een artikel 6-maatregel zolang de desbetreffende vreemdeling de verdere toegang geweigerd blijft.
9.1.2. Tot slot klaagt de vreemdeling terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog dat zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn in zijn geval ontbreekt. Dit kan echter evenmin leiden tot het oordeel dat de hem opgelegde artikel 6-maatregel onrechtmatig is.
Uit onder meer de uitspraak van 31 januari 2013 in zaak nr. 201300180/1/V4 volgt dat een artikel 6-maatregel niet mag worden opgelegd of mag voortduren indien het zicht op uitzetting ontbreekt. Dit geldt ook in een geval zoals hier aan de orde, waarop Richtlijn 2008/115/EG van de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn) niet van toepassing is omdat de vreemdeling als asielzoeker rechtmatig verblijf in Nederland heeft, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000.
Dat de vreemdeling een asielaanvraag heeft ingediend, brengt weliswaar mogelijk enig uitstel van vertrek mee, maar ontneemt het zicht op uitzetting niet (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2004 in zaak nr. 200409417/1, JV 2005/64). Over het reisverbod heeft de staatssecretaris ter zitting van de rechtbank verklaard dat een verzoek om opheffing daarvan is ingediend bij het sanctiecomité van de Verenigde Naties. Ter zitting van de Afdeling heeft hij voorts verklaard dat het Strafhof weliswaar de voorbereiding van het vertrek van de vreemdeling uit Nederland in afwachting van de uitkomst van diens asielprocedure heeft opgeschort, maar dat zodra dat proces na de hervatting ervan wordt afgerond, het reisverbod op korte termijn kan worden opgeheven. Het reisverbod vormt derhalve eveneens slechts een tijdelijke belemmering voor de uitzetting van de vreemdeling die niet aan zicht op uitzetting in de weg staat.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat in het geval van de vreemdeling het zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn ontbreekt.
9.2. De grief faalt.
10. In de grieven 2 en 3 klaagt de vreemdeling dat, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet heeft hoeven volstaan met een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming. In dit verband heeft de vreemdeling verwezen naar het arrest van het Hof van 30 mei 2013, C-534/11, Arslan tegen Tsjechië (www.curia.europa.eu; hierna: het Arslan-arrest) en artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM. Volgens de vreemdeling zijn er in zijn geval bijzondere omstandigheden aanwezig die nopen tot het toepassen van een minder dwingende maatregel. Zo heeft het Strafhof zich volgens de vreemdeling garant gesteld voor de kosten van zijn verblijf in Nederland en verblijft hij slechts tijdelijk in Nederland in afwachting van de opheffing van het hem opgelegde reisverbod. De vreemdeling voert voorts, onder meer onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2004 in zaak nr.
(JV 2005/9), aan dat de staatssecretaris ook een minder dwingende maatregel kan toepassen zonder dat hij het grensbewakingsbelang moet prijsgeven.
Verder klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond dat hem geen artikel 6-maatregel had mogen worden opgelegd zonder dat hem eerst een passende vertrektermijn was gegund, nu voorafgaand aan de indiening van zijn asielverzoek de Terugkeerrichtlijn op hem van toepassing was.
10.1. De vreemdeling klaagt terecht dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat hem een vertrektermijn had moeten worden gegund. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat de hem opgelegde artikel 6-maatregel onrechtmatig is.
Zoals volgt uit 7.5.2., heeft de vreemdeling vanaf het moment dat hij te kennen gaf asiel te willen vragen, dus reeds voordat hem de artikel 6-maatregel werd opgelegd, rechtmatig verblijf krachtens artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 verkregen. Gelet hierop kan hij niet worden beschouwd als een persoon die illegaal verblijft in een lidstaat en is de Terugkeerrichtlijn niet op hem van toepassing. De vreemdeling hoefde derhalve niet op grond van die richtlijn een passende termijn voor vrijwillig vertrek te worden gegeven.
10.2. In het Arslan-arrest heeft het Hof over de vrijheidsontneming van asielzoekende derdelanders, die krachtens Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31; hierna: de Opvangrichtlijn) en de Procedurerichtlijn en de toepasselijke nationale bepalingen wordt gelast, overwogen:
53 (…) [I]n herinnering [zij] gebracht dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/9 het beginsel vastlegt dat asielzoekers zich vrij kunnen bewegen op het grondgebied van de ontvangende lidstaat of binnen een hun daartoe door die lidstaat aangewezen gebied. Lid 3 van dat artikel 7 bepaalt evenwel dat de lidstaten, in de gevallen waarin zulks nodig blijkt, bijvoorbeeld om juridische redenen of om redenen van openbare orde, een asielzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats mogen vasthouden.
54 Volgens artikel 18, lid 1, van richtlijn 2005/85 mogen de lidstaten een persoon niet in bewaring houden uitsluitend omdat hij een asielzoeker is en volgens lid 2 van dat artikel zorgen de lidstaten, indien een asielzoeker in bewaring wordt gehouden, ervoor dat snelle toetsing door een rechterlijke instantie mogelijk is. Ook in artikel 21 van richtlijn 2003/9 is voorzien in een rechterlijke toetsing voor de op grond van artikel 7 van die richtlijn genomen beslissingen.
55 In de huidige stand voorzien de richtlijnen 2003/9 en 2005/85 niet in een harmonisatie van de redenen op grond waarvan de inbewaringstelling van een asielzoeker kan worden gelast. (…)
56 Bijgevolg staat het momenteel aan de lidstaten om, met volledige inachtneming van de verplichtingen die krachtens het internationaal recht en het Unierecht op hen rusten, de redenen vast te stellen op grond waarvan een asielzoeker in bewaring kan worden gesteld of gehouden.
10.3. Het Arslan-arrest ziet op een derdelander die eerst krachtens artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn in bewaring was gesteld en vervolgens een asielverzoek had ingediend. In die zin betreft dit arrest een andere situatie dan die van de vreemdeling in deze zaak. Niettemin kan uit voormelde punten en uit de punten 57-63 van dat arrest de algemene regel worden afgeleid dat het internationaal recht en het Unierecht in de huidige stand er in beginsel niet aan in de weg staan dat een asielzoekende derdelander krachtens een nationale bepaling een vrijheidsontnemende maatregel wordt opgelegd. Die maatregel mag echter niet het gevolg zijn van het indienen van een asielverzoek, maar alleen van omstandigheden die verband houden met het persoonlijke gedrag van die asielzoeker vóór en tijdens de indiening van het verzoek. Voorts moet het objectief noodzakelijk en evenredig zijn om de vrijheidsontnemende maatregel op te leggen en te handhaven.
10.3.1. De artikel 6-maatregel is de vreemdeling opgelegd onder verwijzing naar het besluit tot toegangsweigering van 21 december 2012. Daaraan was ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding en voorts niet beschikt over voldoende middelen om te voorzien zowel in de kosten van verblijf in Nederland als in die van zijn reis naar een plaats buiten Nederland waar zijn toegang gewaarborgd is. De artikel 6-maatregel is derhalve niet opgelegd omdat de vreemdeling asielzoeker is. Er is dan ook geen sprake van strijd met het in artikel 18, eerste lid, van de Procedurerichtlijn neergelegde verbod om een persoon in bewaring te houden 'uitsluitend' omdat hij asielzoeker is.
10.3.2. In voormelde uitspraak van 22 mei 2012 in zaak nr. 201106665/1/V4 heeft de Afdeling voorts overwogen dat de regeling krachtens welke aan een toeganggeweigerde asielzoeker een vrijheidsontnemende maatregel wordt opgelegd of voortgezet, voldoet aan de vereisten van artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn. Het standpunt van de staatssecretaris dat in gevallen als hier aan de orde het grensbewakingsbelang in beginsel steeds het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel vergt, is niet onjuist en gevallen waarin een asielzoeker de toegang is geweigerd kunnen daarom in beginsel worden aangemerkt als gevallen waarin het nodig blijkt om een asielzoeker op een bepaalde plaats vast te houden, als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn. Voorts is met artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 en het voor de toepassing daarvan in de Vreemdelingencirculaire 2000 opgenomen beleid, waarvan de in overweging 2.7.2. van die uitspraak weergegeven praktische invulling door de staatssecretaris geacht moet worden deel uit te maken, voldoende gewaarborgd dat geen vrijheidsontnemende maatregel wordt opgelegd, dan wel een reeds opgelegde maatregel wordt opgeheven indien, in het licht van de bijzondere, individuele omstandigheden van een vreemdeling, het opleggen of het voortduren van een vrijheidsontnemende maatregel in redelijkheid niet of niet langer gerechtvaardigd is.
10.3.3. De staatssecretaris heeft voorts niet ten onrechte geen aanleiding gezien de vreemdeling een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming op te leggen.
10.3.4. Indien in gevallen als hier aan de orde een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming wordt opgelegd, heeft dat tot gevolg dat feitelijk verdere toegang tot Nederland wordt verkregen. Zoals hiervoor onder 10.3.2. is overwogen, is het standpunt van de staatssecretaris dat in beginsel steeds moet worden aangenomen dat het grensbewakingsbelang alleen kan worden veiliggesteld door het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel daarom niet onjuist.
10.3.5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van 22 mei 2012, volgt uit voormelde door de vreemdeling ingeroepen uitspraak van 28 oktober 2004 in zaak nr. 200407707/1 niet dat een minder dwingende maatregel kan worden toegepast, zonder dat daarmee het grensbewakingsbelang wordt prijsgegeven. In die zaak heeft de Afdeling vastgesteld dat de desbetreffende vreemdeling feitelijk de toegang tot Nederland had verkregen nadat de haar opgelegde vrijheidsontnemende maatregel abusievelijk was opgeheven, maar is, gezien de bijzondere omstandigheden van het geval, geconcludeerd dat de staatssecretaris niet door het nemen of achterwege laten van maatregelen ondubbelzinnig te kennen heeft gegeven dat hij het grensbewakingsbelang heeft prijsgegeven, dat hij evenmin voormeld belang ingevolge een daartoe strekkende, in rechte onaantastbare uitspraak heeft moeten prijsgeven en dat hij bovendien heeft getracht met de nog beschikbare wettelijke mogelijkheden een zo intensief mogelijk toezicht op de vreemdeling te blijven uitoefenen.
10.3.6. Verder kan de staatsecretaris in een geval als hier aan de orde weliswaar aan een vreemdeling krachtens artikel 6, eerste lid, van de Vw 2000 de verplichting opleggen zich op te houden in de lounge van Schiphol, zonder dat hij het grensbewakingsbelang hoeft prijs te geven, maar is die maatregel, zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 22 mei 2012 heeft overwogen, door de wetgever niet beoogd als alternatief voor vrijheidsontneming in het geval dat een asielzoeker de toegang is geweigerd. Ook anderszins kan een dergelijke maatregel in een geval als dit niet in redelijkheid worden aangemerkt als een meer passende maatregel dan de aan de vreemdeling opgelegde maatregel, zo volgt uit die uitspraak.
10.3.7. Van bijzondere, individuele omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris in het geval van de vreemdeling niettemin van vrijheidsontneming had moeten afzien of de opgelegde maatregel had moeten opheffen, is niet gebleken.
Dat de vreemdeling de wens heeft om zijn procedure bij het Strafhof in Nederland in vrijheid af te wachten, heeft de rechtbank in dit verband terecht onvoldoende geacht. Daartoe wordt het volgende overwogen. De Appeals Chamber heeft het verzoek van de aanklager om opschortende werking te verlenen aan het beroep tegen voormelde uitspraak van Trial Chamber II van 18 december 2012 afgewezen. De Registry heeft, gelet op de voortzetting nadien van de voorbereiding van het vertrek van de vreemdeling, evenwel in dat beroep geen grond gezien om de vreemdeling in Nederland te laten verblijven. De Nederlandse autoriteiten is alleen om hulp gevraagd bij de opvang van de vreemdeling gedurende de periode in afwachting van de opheffing van het reisverbod. Gelet op het voorgaande moet worden aangenomen dat het Strafhof het niet noodzakelijk acht dat de vreemdeling het vervolg van zijn procedure bij het Strafhof in Nederland, in vrijheid, afwacht. Dat de wens van de vreemdeling anders is, maakt niet dat de staatssecretaris daarom zijn grensbewakingsbelang moet prijsgeven.
Dat het Strafhof zich garant heeft gesteld voor de vreemdeling en dat de vreemdeling slechts in Nederland wenst te verblijven gedurende de periode dat hij afwachting is van de opheffing van het reisverbod zijn evenmin aan te merken als vorenbedoelde bijzondere omstandigheden. Dit reeds omdat het Strafhof zich alleen garant heeft gesteld voor de vreemdeling gedurende de periode in afwachting van de opheffing van het reisverbod. De vreemdeling heeft evenwel de wens te kennen gegeven langdurig hier te lande te willen verblijven en in dat kader een asielverzoek ingediend.
10.3.8. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat de staatssecretaris het grensbewakingsbelang niet ten onrechte heeft laten prevaleren boven het belang van de vreemdeling bij het toepassen van een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming. De artikel 6-maatregel is hierom ook niet in strijd met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM.
10.4. De grieven falen.
11. Het hoger beroep, voor zover gericht tegen de artikel 6-maatregel, is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
Proceskostenveroordeling
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond, voor zover dit is gericht tegen het niet beoordelen in de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 3 januari 2013 in zaak nr. 12/39895, van de rechtmatigheid van de toegangsweigering;
II. vernietigt die uitspraak in zoverre;
III. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 7 maart 2013, kenmerk 278.376.7618;
IV. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de toegangsweigering ongegrond;
V. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 3 januari 2013 voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Van Dijken
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2013
595.