Uitspraak
201304223/1/A3.
Datum uitspraak: 30 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 april 2013 in zaak
nr. 12/10882 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2012 heeft het CBR het aan [wederpartij] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en haar verplicht aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp) deel te nemen.
Bij besluit van 15 oktober 2012 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 april 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 14 juni 2012 herroepen voor zover daarbij het aan [wederpartij] afgegeven rijbewijs ongeldig is verklaard onder oplegging van een asp en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 8 augustus 2013 ter zitting gevoegd behandeld met zaak nr. 201211464/1/A3, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.A. Launspach, werkzaam bij het CBR, en [wederpartij], bijgestaan door mr. B.E.J. Torny, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is als getuige gehoord [partner] van [wederpartij].
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
[…]
b. oplegging van een asp, of
c. een onderzoek naar de geschiktheid.
Ingevolge artikel 132b, eerste lid, legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel b, bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op deel te nemen aan een asp.
Ingevolge het tweede lid verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën, waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM. Artikel 132, vierde tot en met zevende lid, is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 134, zevende lid, legt het CBR, indien het van oordeel is dat op grond van de uitslag van het onderzoek betrokkene niet als niet rijvaardig of ongeschikt moet worden beoordeeld, aan betrokkene in bij ministeriële regeling vastgestelde gevallen overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels de verplichting op deel te nemen aan het asp. In het geval van oplegging van de verplichting tot deelname aan het asp zijn de artikelen 132b tot en met 132o van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) wordt een vermoeden, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, gebaseerd op feiten of omstandigheden, als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
Ingevolge het tweede lid dient betrokkene, indien een vermoeden, als bedoeld in het eerste lid, wordt gebaseerd op het gestelde in de bij deze regeling behorende bijlage 1, onder B, onderdeel III ‘Drogerende stoffen, Alcohol’, bij minimaal één feit bestuurder te zijn geweest van een motorrijtuig, waarvoor een rijbewijs is vereist.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef en onder g, besluit het CBR dat betrokkene zich aan een asp dient te onderwerpen, indien de uitslag van het ingevolge artikel 23, eerste lid, opgelegde onderzoek geen aanleiding geeft tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, tenzij oplegging van dit onderzoek heeft plaatsgevonden op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b, sub I, of aanhef en onder c, sub I.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, indien bij betrokkene, al dan niet in hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰.
2. Het CBR heeft [wederpartij] naar aanleiding van een mededeling van de regiopolitie Haaglanden van 23 december 2011, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 onderworpen aan een onderzoek naar de geschiktheid. Volgens die mededeling is bij [wederpartij] op 16 december 2011 een alcoholgehalte van 2,26 ‰ geconstateerd. Op 25 april 2012 heeft het onderzoek plaatsgevonden. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 14 juni 2012 heeft het CBR aan [wederpartij] medegedeeld dat de uitslag van het door haar ondergane onderzoek naar de geschiktheid geen aanleiding geeft haar rijbewijs ongeldig te verklaren en [wederpartij] de verplichting wordt opgelegd aan een asp mee te werken. In verband daarmee wordt haar rijbewijs, behalve wat betreft de categorie AM, ongeldig verklaard en, bij medewerking aan het asp, een rijbewijs afgegeven voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B, voorzien van een alcoholslot.
3. De rechtbank heeft overwogen dat aan [wederpartij], bij wie twijfel bestaat over de vraag of zij als bestuurder van een motorrijtuig is opgetreden, welke twijfel het CBR niet door het verrichten van nader feitenonderzoek en/of het horen van getuigen uit de wereld heeft willen helpen, achteraf gezien geen onderzoek naar de geschiktheid had mogen worden opgelegd. [wederpartij] kwam daarmee in een systeem terecht waarin sowieso een maatregel zou volgen, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank in haar geval niet gerechtvaardigd was nu zij niet is betrapt op rijden onder invloed en zij volgens de keurend psychiater geen alcoholprobleem heeft. Nu niet is vastgesteld dat [wederpartij] als bestuurder van een motorrijtuig is opgetreden, is het bepaalde bij en krachtens artikel 130 en Pro verder van de Wvw 1994 ten onrechte op haar toegepast, aldus de rechtbank.
4. Het CBR betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft beoordeeld of de feiten waarop het onderzoek naar de geschiktheid is gebaseerd het vermoeden van ongeschiktheid als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 rechtvaardigen. Aan de orde is een besluit tot het opleggen van een asp na een onderzoek. Het CBR voert aan dat indien de uitslag van het onderzoek geen aanleiding geeft tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, dit, op grond van artikel 134, zevende lid, van de Wvw 1994 en artikel 17, eerste lid, aanhef en onder g, van de Regeling, dwingend leidt tot het opleggen van een asp. Het asp is aldus niet opgelegd wegens het vermoeden van ongeschiktheid, maar wegens de uitslag van het op 25 april 2012 door [wederpartij] ondergane onderzoek. De rechtbank mocht de aannemelijkheid van de feiten waarop het onderzoek naar de geschiktheid is gebaseerd derhalve niet opnieuw beoordelen.
Voorts betoogt het CBR dat de rechtbank ten onrechte deze feiten onvoldoende aannemelijk heeft geacht. Het CBR stelt zich op het standpunt dat aannemelijk is dat [wederpartij] onder invloed van alcohol een auto heeft bestuurd.
4.1. De Afdeling is van oordeel dat de feiten waarop het besluit tot het opleggen van het onderzoek naar de geschiktheid is gebaseerd ook aan het besluit tot het opleggen van het asp ten grondslag liggen. In overeenstemming met het systeem van de Wvw 1994 en de Regeling is aan dat besluit ten grondslag gelegd dat [wederpartij] op 16 december 2011 onder invloed van alcohol als bestuurder van een auto is opgetreden en dat de uitslag van het op grond daarvan ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Regeling opgelegde onderzoek geen aanleiding geeft tot ongeldigverklaring van het rijbewijs. Daarvan uitgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de aannemelijkheid van deze feiten niet opnieuw mocht beoordelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het besluit tot het opleggen van het asp een nieuw besluit is dat op zichzelf ook op deugdelijk vastgestelde feiten moet berusten.
Het betoog faalt.
4.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van heden in zaak nr. 201211464/1/A3 overweegt de Afdeling dat aannemelijk is dat [wederpartij] op 16 december 2011 onder invloed van een hoger alcoholgehalte dan vermeld in artikel 23 van Pro de Regeling als bestuurder van een auto is opgetreden, nu dit op grond van geconstateerde feiten met voldoende mate van zekerheid is komen vast te staan. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 oktober 2012 van het CBR beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die nog bespreking behoeven.
6. [wederpartij] betoogt dat het CBR haar ten onrechte heeft verplicht aan een asp deel te nemen. Zij voert aan dat zij geen zware drinker is, hetgeen ook bij het aan haar opgelegde onderzoek naar de geschiktheid is vastgesteld, en daarmee niet valt onder de doelgroep van het asp. [wederpartij] stelt dat er daarom bijzondere omstandigheden zijn die het CBR aanleiding hadden moeten geven af te zien van het opleggen van het asp. Verder voert [wederpartij] aan dat gelet op de door haar gestelde bijzonderheid het evenredigheidsbeginsel en het verbod op willekeur worden geschonden. Ook is de oplegging van het asp in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. Zij kan immers wel zonder alcoholslot rijden op een bromfiets en aldus zonder beperkingen deelnemen aan het verkeer. Bovendien kan het alcolholslot slechts door één firma worden ingebouwd. Tot slot voert [wederpartij] aan dat het CBR handelt in strijd met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), omdat een asp gelet op het bestraffende karakter dient te worden aangemerkt als een maatregel gebaseerd op een "criminal charge".
6.1. Voor het oordeel dat een uitzondering kan worden gemaakt op het wettelijke stelsel wegens een bijzondere omstandigheid, ziet de Afdeling geen grond, nu de wet daar niet uitdrukkelijk in voorziet. De hier van toepassing zijnde bepalingen zijn dwingendrechtelijk geformuleerd. Het vermoeden van ongeschiktheid berust op het gemeten alcoholgehalte en niet op het al dan niet zijn van een zware drinker.
Dat, zoals [wederpartij] heeft aangevoerd, zij wel zonder alcoholslot mag rijden op een bromfiets, leidt er niet toe dat het CBR met de oplegging van het asp een andere doelstelling heeft beoogd dan waartoe die bevoegdheid aan het CBR is verleend, namelijk de verkeersveiligheid. Artikel 132b, tweede lid, van de Wvw 1994 bepaalt dat, indien aan betrokkene de verplichting is opgelegd deel te nemen aan een asp als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, het rijbewijs ongeldig wordt verklaard met uitzondering van de categorie AM. De door [wederpartij] gestelde monopoliepositie van het bedrijf dat het asp inbouwt, leidt evenmin tot een dergelijk oordeel. Niet is beoogd een monopolie op het inbouwen van een asp te creëren. Zoals door het CBR ter zitting nader is toegelicht, kan slechts door één bedrijf een alcoholslot worden ingebouwd, als gevolg van de omstandigheid dat andere bedrijven nog niet aan de daartoe gestelde eisen kunnen of willen voldoen.
Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het opleggen van de verplichting tot het deelnemen aan een asp aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van de categorie B een maatregel gebaseerd op een "criminal charge" in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM inhoudt. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) volgt dat het asp niet ten doel heeft het met leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen. Beoogd is in het belang van de verkeersveiligheid motorrijtuigbestuurders die met hoge alcoholgehalten worden aangehouden bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. De betrokkenen kunnen gedurende de deelname aan het asp het rijbewijs voor de categorie B behouden. De verplichting tot het betalen van de kosten van het asp is evenmin punitief van aard. Deze kosten worden voldaan voor de uitvoering van het programma en het begeleidingsprogramma en niet als boete wegens een overtreding.
Gezien het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het CBR ten onrechte is overgegaan tot het opleggen van het asp.
Het betoog faalt.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 april 2013 in zaak nr. 12/10882;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. M. Vlasblom en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2013
597.