Uitspraak
201207422/1/A4.
Datum uitspraak: 30 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aucarmo B.V., handelend onder de naam Shell Serva B.V., gevestigd te Amersfoort,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 19 juni 2012 in zaak nr. 11/3932 in het geding tussen:
Shell Serva
en
het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2011 heeft het college nadere vergunningvoorschriften verbonden aan de aan Shell Serva verleende omgevingsvergunning voor een herstelinrichting voor motorvoertuigen annex tankstation met verkoop van LPG aan de Nijverheidsweg-Noord 24-28 te Amersfoort.
Bij uitspraak van 19 juni 2012 heeft de rechtbank het door Shell Serva daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Shell Serva hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Shell Serva heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2013, waar Shell Serva, vertegenwoordigd door haar [directeur] en bijgestaan door ing. B. Hurks en mr. E.E.A. Henneveld, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Maaijen, werkzaam bij de gemeente, en J.M. Polman, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.
2. Bij besluit van 31 januari 1997 is aan Shell Serva voor de inrichting een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer (oud) verleend. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, onder e, van de Invoeringswet Wabo wordt deze revisievergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
3. Het college heeft bij besluit van 18 oktober 2011 met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo vergunningvoorschriften 1.1.1 en 1.1.2 aan voornoemde omgevingsvergunning toegevoegd. In vergunningvoorschrift 1.1.1 is bepaald dat de doorzet van LPG binnen de inrichting minder dan 1.000 m³ per jaar moet zijn. Het college heeft aan zijn besluit de motivering ten grondslag gelegd dat de beperking van de doorzet nodig is omdat daardoor de veiligheidsrisico’s voor de omgeving worden beperkt, waardoor ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van de inrichting niet langer worden belemmerd, terwijl voor Shell Serva de vaststelling van de maximumdoorzet niet onnodig bezwarend is.
4. Shell Serva betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de doorzet van LPG heeft kunnen beperken tot minder dan 1.000 m³ per jaar.
Daartoe stelt Shell Serva allereerst dat het college zich niet heeft mogen baseren op het rapport "Kwantitatieve risicoberekeningen LPG-tankstations Amersfoort" van de DHV Groep van 11 april 2008 (hierna: het rapport), omdat in het onderzoek dat daaraan ten grondslag ligt van onjuiste aannames is uitgegaan. Verder zijn volgens Shell Serva bij de berekening van het groepsrisico de veiligheidsafstanden als bedoeld in de tabellen 1 en 2a van bijlage 1 bij de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: de Revi) in het rapport en het besluit van 18 oktober 2011 onjuist dan wel niet op consequente wijze gehanteerd en heeft het college ten onrechte niet aangesloten bij de afstanden die zijn neergelegd in het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur LPG tankstations 2013. Shell Serva stelt voorts dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het college ten onrechte geen invulling heeft gegeven aan de verantwoordingsplicht als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi).
Shell Serva betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het college onvoldoende gewicht aan haar belangen heeft toegekend, nu de beperking van de doorzet tot minder dan 1.000 m³ LPG per jaar onnodig beperkend is voor haar bedrijfsvoering.
4.1. De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat in de revisievergunning van 31 januari 1997 en in de veranderingsvergunningen van 12 februari 1999 en 28 december 2001 de jaarlijkse doorzet aan LPG niet is beperkt. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2008 (in zaak nr. 200800532/1) overwogen dat het limiteren van de doorzet van LPG binnen een inrichting in een geval als dit in beginsel in het belang van de bescherming van het milieu is.
4.2. Wat betreft de vraag of de rechtbank op goede gronden heeft overwogen dat het college in dit geval, gelet op de betrokken belangen, in redelijkheid de doorzet heeft kunnen beperken tot minder dan 1.000 m3 LPG per jaar, overweegt de Afdeling het volgende.
In het rapport zijn de resultaten van de berekening van het groepsrisico van onder meer de inrichting neergelegd, waarbij een jaarlijkse doorzet tot minder dan 1.000 m³ LPG als uitgangspunt is genomen. Voor zover Shell Serva wijst op het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur LPG tankstations 2013, overweegt de Afdeling dat het college niet gehouden was dit ontwerp, dat overigens inmiddels door de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu is ingetrokken, bij zijn besluit te betrekken. In het rapport staat dat de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico bij een maximumdoorzet van minder dan 1000 m3 LPG per jaar met een maximaal quotiënt van 4,2 wordt overschreden.
Voor zover Shell Serva stelt dat in het rapport ten onrechte de risico’s voor de omgeving bij een grotere doorzet niet inzichtelijk zijn gemaakt, overweegt de Afdeling dat, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, het standpunt van het college dat het toestaan van een grotere doorzet leidt tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu aannemelijk is. Het college heeft er derhalve voor kunnen kiezen zich bij het onderzoek van de veiligheidsrisico’s van de inrichting te beperken tot een jaarlijkse doorzet tot minder dan 1.000 m3.
Wat betreft het betoog van Shell Serva dat bij de berekening van het groepsrisico ten onrechte de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen ter plaatse van het Smeeingterrein zijn betrokken, overweegt de Afdeling dat blijkens het rapport de situatie met en zonder die ontwikkelingen is berekend. In het rapport staat dat zowel in de oude als nieuwe situatie, zijnde de situatie waarin de nieuwbouw na 2010 tot stand is gekomen en hittewerende maatregelen zijn getroffen, de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico met een maximaal quotiënt van 4,2 wordt overschreden. Geen aanleiding bestaat dan ook voor de veronderstelling van Shell Serva dat het groepsrisico lager uitvalt als de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen ter plaatse van het Smeeingterrein niet bij de berekening daarvan worden betrokken.
Voor zover Shell Serva stelt dat het in het rapport berekende maximale quotiënt van 4,2 ten onrechte is gebaseerd op de in tabel 2a van bijlage 1 bij de Revi vermelde afstand van 35 m terwijl het college in de motivering in het besluit van 18 oktober 2011 naar de in tabel 1 vermelde afstand van 110 m verwijst, overweegt de Afdeling dat de in de tabellen 1 en 2a vermelde afstanden geen betrekking hebben op het groepsrisico, maar, anders dan waarvan Shell Serva uitgaat, op het plaatsgebonden risico. De berekening van het groepsrisico is dan ook niet aan de hand van deze afstanden uitgevoerd. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, heeft het college in voormeld besluit gewezen op de gevolgen voor toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in het invloedsgebied van de inrichting, indien een doorzet van meer dan 1.000 m³ LPG per jaar zou worden toegestaan. In dat geval moeten in verband met het plaatsgebonden risico de in tabel 1 vermelde afstanden, die zien op nieuwe situaties, in acht worden genomen. Derhalve zijn in het rapport en het besluit bij de berekening van het groepsrisico geen onjuiste veiligheidsafstanden tot uitgangspunt genomen.
Wat betreft de stelling van Shell Serva dat in het rapport in strijd met de Handreiking verantwoordingsplicht groepsrisico van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) geen gegevens over de gehanteerde personendichtheid in het invloedsgebied van de inrichting zijn opgenomen, wordt overwogen dat het college terecht heeft gesteld dat in het aan het rapport ten grondslag liggende onderzoek wel met de in de Handreiking vermelde relevante basisgegevens rekening is gehouden.
Shell Serva heeft eerst ter zitting gewezen op een rapport dat in het kader van een bestemmingsplanprocedure is opgesteld en betrekking heeft op het aspect externe veiligheid. Dit rapport is echter niet overgelegd, zodat het reeds daarom niet bij de beoordeling van de aangevallen uitspraak kan worden betrokken.
Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college het rapport niet aan het besluit van 18 oktober 2011 ten grondslag heeft mogen leggen.
Het betoog faalt.
4.3. Vast staat dat de doorzet van LPG binnen de inrichting in 2007 ongeveer 512.411 liter en in 2010 797.457 liter bedroeg. Ter zitting heeft Shell Serva toegelicht dat de doorzet in 2013 naar verwachting ongeveer 800.000 tot 850.000 liter zal bedragen. Het college heeft aan het besluit van 18 oktober 2011 ten grondslag gelegd dat bij een begrenzing tot minder dan 1.000 m³ LPG per jaar nog een toename van ongeveer 25 % kan worden gegenereerd, wat Shell Serva niet heeft betwist. Voor zover Shell Serva erop wijst dat de LPG-branche in een brief van 31 augustus 2005 zich op het standpunt heeft gesteld dat, indien een doorzetbeperking aangewezen wordt geacht, een verdubbeling van de bestaande doorzet van LPG als uitgangspunt kan worden genomen voor de toekomstige doorzet, wordt overwogen dat hiermee niet aannemelijk is gemaakt dat een reële verwachting bestaat op een doorzet van LPG in haar inrichting van meer dan 1.000 m3 per jaar. De stelling van Shell Serva dat een toenemende vraag naar LPG verwacht mag worden, heeft zij niet nader onderbouwd.
Gelet op het vorenoverwogene, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat de beperking van de doorzet tot minder dan 1.000 m³ LPG per jaar onredelijk beperkend is voor de bedrijfsvoering van Shell Serva.
Het betoog faalt.
5. Wat betreft de grond van Shell Serva dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid het besluit heeft genomen omdat, anders dan in de brief van het ministerie van VROM van 8 augustus 2005 wordt geadviseerd, het college tot de beperking van de doorzet is overgegaan zonder daarover met haar overleg te voeren, overweegt de Afdeling dat uit de overgelegde stukken blijkt dat overleg wel heeft plaatsgevonden. Dat dit niet tot het door Shell Serva gewenste resultaat heeft geleid, doet daaraan niet af.
Het betoog faalt.
6. Ten aanzien van het betoog van Shell Serva dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit geen stand kan houden omdat het college in strijd met artikel 12 van het Bevi geen invulling heeft gegeven aan de verantwoordingsplicht, wordt het volgende overwogen.
Artikel 12 van het Bevi bepaalt dat het bevoegd gezag het groepsrisico verantwoordt, indien het beslist op aanvragen om vergunningen zoals genoemd in artikel 4, eerste tot en met vijfde lid. Nu in deze laatste bepaling een besluit op grond van artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo niet wordt genoemd, hoefde het college in de motivering van het besluit geen verantwoording van het groepsrisico te geven.
Het betoog faalt.
7. Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid de doorzet aan LPG heeft kunnen beperken tot minder dan 1.000 m³ LPG per jaar. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
w.g. Wortmann w.g. Van Heusden
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2013
163-742.