Uitspraak
201209728/1/A3.
Datum uitspraak: 2 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraken van de rechtbank Almelo van 2 mei 2012 en 19 september 2012 in zaak nr. 11/1205 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2011 heeft het CBR geweigerd voor [wederpartij] een verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van categorie B in het rijbewijzenregister te registreren.
Bij besluit van 28 september 2011 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 2 mei 2012 heeft de rechtbank het CBR in de gelegenheid gesteld binnen zes weken na verzending van die uitspraak het daarin genoemde gebrek in het besluit van 28 september 2011 te herstellen en daarvan schriftelijk mededeling te doen aan de rechtbank, zulks met inachtneming van hetgeen de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen. De rechtbank heeft iedere verdere beslissing aangehouden.
Bij onderscheiden tussenuitspraken van 20 juni 2012 en 25 juli 2012 heeft de rechtbank de hersteltermijn verlengd, laatstelijk tot 3 september 2012.
Bij uitspraak van 19 september 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 september 2011 vernietigd, het besluit van 26 mei 2011 herroepen en het CBR opgedragen aan [wederpartij] een verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B te verstrekken voor de duur van drie jaar, te rekenen vanaf 16 april 2011. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het CBR heeft in reactie op het verweerschrift het hogerberoepschrift aangevuld.
[wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2013, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. Y.M. Wolvekamp, werkzaam bij het CBR, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J. Bosma, advocaat te Enschede, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het bestuursprocesrecht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing is.
2. Op 5 oktober 2012 heeft het CBR aan [wederpartij] meegedeeld dat overeenkomstig de uitspraak van 19 september 2012 voor hem een verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van categorie B in het rijbewijzenregister is geregistreerd tot en met 16 april 2014. [wederpartij] betoogt dat het CBR aldus een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens [wederpartij] heeft het CBR met het besluit van 5 oktober 2012 volledig gevolg gegeven aan de aangevallen uitspraak van 19 september 2012 en is bij hem het vertrouwen gewekt dat hij tot 16 april 2014 een verklaring van geschiktheid heeft. Het CBR mag niet meer daarvan terugkomen. Gelet hierop heeft het CBR volgens [wederpartij] geen belang meer bij het ingestelde hoger beroep.
2.1. Gelet op de omstandigheid dat het CBR hoger beroep heeft ingesteld is geenszins het vertrouwen gewekt dat [wederpartij] tot 16 april 2014 over een verklaring van geschiktheid beschikt. Dat het CBR niettemin uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen uitspraak maakt dit niet anders, daar het CBR gehouden is rechterlijke uitspraken uit te voeren.
Het betoog faalt.
3. Ingevolge artikel 97 van Pro het Reglement rijbewijzen worden verklaringen van geschiktheid op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijsregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorvoertuigen. Het CBR doet van deze registratie mededeling aan de aanvrager.
Ingevolge artikel 103, eerste lid, registreert het CBR, indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid.
Ingevolge artikel 104, eerste lid, kan de aanvrager van een verklaring van geschiktheid, indien hij een mededeling heeft ontvangen dat geen verklaring van geschiktheid in het rijbewijzenregister wordt geregistreerd, binnen vier weken na ontvangst daarvan het CBR verzoeken een of meer artsen aan te wijzen voor een keuring of herkeuring op zijn eigen kosten.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) worden de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
Volgens paragraaf 8 "Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)" van hoofdstuk 8 "Psychiatrische stoornissen" van de bijlage bij de Regeling (hierna: de bijlage) is voor de beoordeling of misbruik wordt gemaakt van psychoactieve middelen een specialistisch rapport vereist. Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt. Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, moet een recidiefvrije periode van een jaar zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport - geschikt kunnen worden geacht. Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid.
Volgens paragraaf 10.13 "Analgetica" (pijnstillers) van de bijlage, voor zover thans van belang, heeft een langdurige behandeling met stabiele doses van opioïden geen negatieve invloed op de rijvaardigheid. Personen die behandeling ondergaan met opioïden zijn ongeschikt gedurende de eerste twee weken van de behandeling.
4. In het keuringsrapport van 28 april 2010 heeft psychiater E.F.J. Wasmann voorgesteld [wederpartij] geschikt te achten voor het besturen van motorrijtuigen voor een termijn van één jaar.
Op 16 april 2011 is [wederpartij] naar aanleiding van een door hem op 2 maart 2011 ingediende aanvraag tot registratie van een verklaring van geschiktheid in het rijbewijsregister opnieuw door Wasmann gekeurd. In het keuringsrapport van diezelfde datum is onder het kopje 'Conclusie' vermeld dat [wederpartij] geen drugs gebruikt. Aan [wederpartij] wordt methadon verstrekt via Tactus, een instelling voor verslavingszorg. Wasmann stelt voor [wederpartij] geschikt te achten voor het besturen van motorrijtuigen voor een termijn van drie jaar.
Bij brief van 27 april 2011 heeft het CBR Wasmann verzocht de conclusie van het keuringsrapport van 16 april 2011 aan te passen, omdat [wederpartij] zolang hij methadon gebruikt volgens paragraaf 8.8 van de bijlage ongeschikt is om motorrijtuigen te besturen.
Bij keuringsrapport van 2 mei 2011 heeft Wasmann het keuringsrapport van 16 april 2011 gecorrigeerd. Onder het kopje 'Conclusie' is vermeld dat [wederpartij] geen drugs gebruikt. Aan [wederpartij] wordt methadon verstrekt via Tactus en blijkens inlichtingen van het CBR zijn de richtlijnen voor methadon inmiddels verscherpt. Wasmann stelt voor om [wederpartij] ongeschikt te achten voor het besturen van motorrijtuigen.
5. Bij tussenuitspraak van 2 mei 2012 heeft de rechtbank overwogen dat het CBR, door het sturen van de brief van 27 april 2011 met het verzoek aan Wasmann zijn conclusie aan te passen, onzorgvuldig heeft gehandeld en inbreuk heeft gemaakt op de onafhankelijkheid van de keurende arts. De mededeling van het CBR in deze brief dat, zolang [wederpartij] methadon gebruikt, hij ingevolge paragraaf 8.8 van de bijlage van de Regeling ongeschikt is, is een oordeel dat volgens de rechtbank medische onderbouwing behoeft en deze onderbouwing wordt in de brief niet gegeven. Door de conclusie in de brief voor te schrijven heeft het CBR het onderzoek op onrechtmatige wijze beïnvloed, aldus de rechtbank.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het zonder nadere motivering onbegrijpelijk is waarom het advies in het laatste keuringsrapport afwijkt van de adviezen in de twee eerdere keuringsrapporten. De gegevens in de keuringsrapporten zijn hetzelfde gebleven, namelijk dat [wederpartij] geen drugs gebruikt, maar dat wel methadon aan hem wordt verstrekt. Alleen de conclusie over de rijgeschiktheid in het keuringsrapport van 2 mei 2011 verschilt van de voorgaande keuringsrapporten. Uit het keuringsrapport van 2 mei 2011 volgt niet dat enig nader onderzoek is verricht. Het advies [wederpartij] ongeschikt te achten voor het besturen van motorrijtuigen, volgt daarmee niet uit de rest van dat keuringsrapport, zodat dat keuringsrapport volgens de rechtbank als niet concludent moet worden beschouwd. Volgens de rechtbank mocht het CBR het keuringsrapport van 2 mei 2011 dan ook niet aan het besluit van 28 september 2011 ten grondslag leggen en is dat besluit tot stand gekomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:9 van de Awb.
6. Bij einduitspraak van 19 september 2012 heeft de rechtbank overwogen dat, nu het CBR geen gebruik heeft gemaakt van de door de rechtbank geboden mogelijkheid het in de tussenuitspraak van 2 mei 2012 vastgestelde gebrek in het besluit van 28 september 2011 te herstellen, het beroep tegen dat besluit gegrond moet worden verklaard en dat besluit moet worden vernietigd. Voorts heeft de rechtbank het besluit van 26 mei 2011 herroepen en daarbij overwogen dat niet is gebleken van andere feiten of omstandigheden die in de weg staan aan de afgifte van een verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B en heeft zij met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het CBR opgedragen voor [wederpartij] een verklaring van geschiktheid in het rijbewijsregister te registreren voor een termijn van drie jaar, vanaf 16 april 2011. Voor de termijn heeft de rechtbank aangesloten bij het keuringsrapport van Wasmann van 16 april 2011.
7. Het CBR betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 28 september 2011 niet onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat zij Wasmann heeft verzocht zijn conclusie aan te passen en daarmee inbreuk heeft gemaakt op de onafhankelijkheid van de keurende arts. Daartoe voert het CBR aan dat keurend artsen niet altijd van de geldende regelgeving op de hoogte zijn, zodat een keurende arts wel vaker wordt verzocht zijn advies te heroverwegen. Het is aan Wasmann te bepalen of hij een keuringsrapport op grond van de aangegeven feiten al dan niet wijzigt. Volgens het CBR mocht het keuringsrapport van 2 mei 2011 aan het besluit van 28 september 2011 ten grondslag worden gelegd.
7.1. De omstandigheid dat het CBR heeft gevraagd de conclusie van het over [wederpartij] op 16 april 2011 opgestelde keuringsrapport aan te passen brengt voor Wasmann als onafhankelijk psychiater geenszins met zich aan dat verzoek gevolg te geven, zodat in zoverre geen sprake is van een onzorgvuldige totstandkoming van het advies.
De rechtbank heeft evenwel terecht overwogen dat, nu de inhoud van het keuringsrapport van 2 mei 2011 gelijkluidend is aan de inhoud van het keuringsrapport van 16 april 2011, behoudens dat in eerstgenoemd keuringsrapport onder het kopje 'Conclusie' door Wasmann is opgenomen dat blijkens inlichtingen van het CBR de richtlijnen voor methadon inmiddels zijn verscherpt, het CBR ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat het keuringsrapport van 2 mei 2011 naar inhoud inzichtelijk en concludent is. Zonder nadere motivering door Wasmann is niet inzichtelijk dat en waarom hij het standpunt van het CBR dat [wederpartij] niet rijgeschikt is, deelt en dat en waarom hij hierin aanleiding heeft gezien de in het keuringsrapport van 16 april 2011 neergelegde conclusie te wijzigen.
Het betoog faalt.
8. Voorts betoogt het CBR dat de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c, van de Awb zelf in de zaak heeft voorzien door het CBR op te dragen een verklaring van geschiktheid voor [wederpartij] in het rijbewijzenregister te registreren. Daartoe voert het CBR aan dat de rechtbank daarbij ten onrechte niet het door psychiater P.J. van Dalen opgestelde keuringsrapport, dat op 14 september 2012 per fax naar de rechtbank is gezonden, heeft betrokken. Overigens had de rechtbank ook zonder dit keuringsrapport tot het oordeel moeten komen dat [wederpartij] niet geschikt is om motorrijtuigen te besturen, nu niet in geschil is dat [wederpartij] gedurende vele jaren dagelijks methadon gebruikt en dit hem, zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201109619/1/A3, ongeschikt maakt.
8.1. De rechtbank heeft het besluit van 26 mei 2011 herroepen omdat volgens haar niet is gebleken van andere feiten of omstandigheden die in de weg staan aan de afgifte van een verklaring van geschiktheid aan [wederpartij] voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B. Zij heeft daarop zelf in de zaak voorzien, waarbij zij voor het bepalen van de termijn van de registratie van de verklaring van geschiktheid is aangesloten bij het keuringsrapport van Wasmann van 16 april 2011. Uit de verwijzing door de rechtbank naar het keuringsrapport van Wasmann van 16 april 2011 begrijpt de Afdeling dat de rechtbank hierin tevens grond heeft gevonden voor het oordeel dat niet is gebleken van andere feiten of omstandigheden die in de weg staan aan de registratie van een verklaring van geschiktheid voor [wederpartij]. Het CBR betoogt terecht dat de rechtbank bij de toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c, van de Awb de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2012 in haar oordeel had moeten betrekken en derhalve had moeten oordelen dat het methadongebruik van [wederpartij] aan de registratie van een verklaring van geschiktheid in het rijbewijsregister in de weg staat.
Het betoog slaagt.
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak van 19 september 2012 moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 26 mei 2011 heeft herroepen en het CBR heeft opgedragen om aan [wederpartij] een verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B te verstrekken voor de duur van drie jaar, te rekenen vanaf 16 april 2011. Voor het overige moeten de aangevallen uitspraken worden bevestigd.
10. Ingeval een besluit is vernietigd en die vernietiging door de Afdeling is bevestigd, onderzoekt de Afdeling de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. In een geval als dit, waarin een besluit is vernietigd omdat het onzorgvuldig is voorbereid, kan er uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten indien het bestuursorgaan vasthoudt aan het besluit en alsnog onderzoek verricht en het besluit voldoende motiveert en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na het alsnog verrichte onderzoek en de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
11. Niet in geschil is dat [wederpartij] ten tijde van het besluit van 28 september 2011 reeds zes jaar lang dagelijks methadon gebruikte, ten tijde van belang 65 mg. per dag, om te voorkomen dat hij terugvalt in zijn oude verslaving. Gelet hierop heeft het CBR zich, onder verwijzing naar de uitspraak van 5 september 2012 en het daarin genoemde Farmacologisch Kompas, in het aanvullend hogerberoepschrift terecht op het standpunt gesteld dat het langdurige methadongebruik van [wederpartij] een nieuwe verslaving is en hij misbruik maakt van psychoactieve middelen als bedoeld in paragraaf 8.8 van de bijlage bij de Regeling. Hierbij heeft het CBR in aanmerking mogen nemen dat bij een reguliere verslavingsbehandeling dit middel slechts een aantal weken wordt voorgeschreven. Voorts is het methadongebruik van [wederpartij] niet op een lijn te stellen met het gebruik van dat middel als pijnstiller, zoals bedoeld in paragraaf 10.13 van de bijlage, nu [wederpartij] methadon gebruikt als middel om zijn hunkering naar een psychoactief middel af te wenden dan wel te voorkomen. Dit is een andersoortige aandoening waarbij de methadon met een ander doel wordt voorgeschreven.
12. Gelet op hetgeen onder 11 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 28 september 2011 in stand blijven.
13. Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 19 september 2012 in zaak nr. 11/1205, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 26 mei 2011 heeft herroepen en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen heeft opgedragen om aan [wederpartij] een verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie B te verstrekken voor de duur van drie jaar, te rekenen vanaf 16 april 2011;
III. bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige;
IV. bepaalt dat dat de rechtsgevolgen van het besluit van 28 september 2011 van de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, kenmerk 4498885406, geheel in stand blijven.
V. veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 995,12 (zegge: negenhonderdvijfennegentig euro en twaalf cent, waarvan € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Beerse
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2013
382-773.