Uitspraak
201207917/1/A3.
Datum uitspraak: 11 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Infrastructuur en Milieu,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 6 juli 2012 in de zaken nrs. 11/6148, 11/6151 en 11/6152 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij drie onderscheiden besluiten van 6 juli 2011 heeft de minister aan [wederpartij] drie onderscheiden bestuurlijke boetes van elk € 1.100,00 opgelegd wegens overtreding van de arbeidstijdenregelgeving.
Bij drie onderscheiden besluiten van 21 oktober 2011 heeft de minister de door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juli 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de besluiten van 6 juli 2011 herroepen, de boetes op nihil gesteld en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de door haar vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2013, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar en M. Drijer, beiden werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door haar bestuurder [naam bestuurder], bijgestaan door mr. G.J.M. van Spanje, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw) voert een werkgever een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden, welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld, welke aangeven, op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld.
Ingevolge het derde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het door de werknemer houden van een middel terzake van een deugdelijke registratie, de wijze waarop een middel terzake van een deugdelijke registratie wordt gebruikt, alsmede de aanvraag van dit middel.
Ingevolge artikel 10:1 wordt Pro het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid, als overtreding aangemerkt.
Ingevolge artikel 10:5, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende, ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Ingevolge artikel 10:7, derde lid, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 2.4:2, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv), zoals dat besluit ten tijde van belang luidde, heeft bij taxivervoer de bestuurder gedurende de tijd dat hij arbeid verricht, een geldige werkmap bij zich volgens een door de minister vastgesteld model.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, levert het niet naleven van dat voorschrift een overtreding op.
Ingevolge het tweede lid wordt, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
Volgens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Atw en Atbv (hierna: de Beleidsregel) wordt bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 10:5 van Pro de Atw voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer’ die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
Volgens die bijlage bedraagt de bestuurlijke boete voor het niet afgegeven zijn van een werkmap € 1.100,00.
2. De minister heeft aan de boeteopleggingen ten grondslag gelegd dat bij controles op 30 april, 7 augustus en 3 september 2010 is geconstateerd dat [naam bestuurder], werkzaam als taxichauffeur bij [wederpartij], tijdens het verrichten van taxiwerkzaamheden geen werkmap bij zich had en dit een aan [wederpartij] toe te rekenen overtreding is van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, gelezen in verbinding met artikel 2.4:2, eerste lid, van het Atbv. Hij heeft de hoogte van de boetes vastgesteld overeenkomstig bijlage 1 bij de Beleidsregel en geen aanleiding gezien deze te matigen.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister bevoegd was tot het opleggen van bestuurlijke boetes, aangezien niet in geschil is dat aan [naam bestuurder] geen werkmap was afgegeven. De opgelegde boetes zijn echter onevenredig hoog en dienen op nihil te worden gesteld, nu [naam bestuurder], die al 22 jaar taxichauffeur is, door een handicap niet in staat is te schrijven en daarom, in plaats van een werkmap, een losse meter met printer gebruikt. Niet valt in te zien dat een met de hand ingevulde werkmap meer betrouwbaar is dan die meter. Voorts heeft de minister niet aannemelijk gemaakt dat hij [wederpartij] erop heeft gewezen dat het inbouwen van een tachograaf een toegestaan alternatief is voor het gebruik van een werkmap. Bovendien is het inbouwen van tachografen in elk van de tien taxi’s van [wederpartij] voor haar niet te betalen. Ten slotte heeft [wederpartij] aannemelijk gemaakt dat zij ter vervanging van werkmappen al langere tijd boordcomputers in de taxi’s wil laten inbouwen. Sinds 1 oktober 2011 zijn zulke computers ingevolge het Atbv verplicht, maar ze zijn nog niet verkrijgbaar, aldus de rechtbank.
4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien de boetes tot nihil te matigen. Zij heeft de wettelijke bepalingen onjuist weergegeven en miskend dat de losse meter geen controlemiddel is in de zin van de toepasselijke wettelijke bepalingen, met behulp waarvan de arbeids- en rusttijden kunnen worden vastgesteld. Voorts heeft zij miskend dat die met de werkmap wel kunnen worden vastgesteld. [naam bestuurder] is nooit toegestaan om een ander controlemiddel te gebruiken en de tachograaf is een in de wetgeving geregeld controlemiddel. Ten slotte heeft rechtbank miskend dat de hoge kosten die zijn verbonden aan de keuze voor de tachograaf het gevolg zijn van de door [wederpartij] gekozen bedrijfsvoering. Daarom vormen ze geen reden om [wederpartij] van de naleving van de voorschriften ontslagen te achten, aldus de minister.
4.1. In het Atbv is voor taxivervoer de werkmap aangewezen als middel voor de registratie van de arbeids- en rusttijden, als bedoeld in artikel 4:3 van Pro de Atw. Het gebruiken ervan is slechts dan niet vereist, als wordt gewerkt volgens een dienstrooster of een tachograaf wordt gebruikt. [naam bestuurder] heeft ter zitting gesteld dat de bedrijfsvoering van [wederpartij] het werken volgens een dienstrooster niet toelaat en, indien niet met een losse meter mag worden gewerkt, dat het inbouwen van tachografen in al haar taxi’s noodzakelijk maakt, hetgeen financieel niet haalbaar is. Wat hier ook van zij, dit brengt niet mee dat aan [wederpartij] geen boete mocht worden opgelegd wegens niet-naleving van voormelde controlevoorschriften. Het was aan haar om een keuze te maken uit de toegestane controlemiddelen.
4.2. Een losse meter met printer, zoals door [naam bestuurder] gebruikt, is geen wettelijk toegestaan controlemiddel. [wederpartij] wist dit, dan wel mocht geacht worden dit te weten. Daarom volgt de Afdeling de rechtbank niet in haar oordeel dat de minister ten onrechte niet is uitgegaan van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid bij haar. Voorts heeft [wederpartij] niet aannemelijk gemaakt dat [naam bestuurder] - zoals zij stelt - van de toenmalige Inspectie Verkeer en Waterstaat toestemming heeft gekregen om in verband met zijn handicap in plaats van een werkmap een losse meter te gebruiken. Dat [wederpartij], als gesteld, van boordcomputers gebruik zal maken, zodra deze beschikbaar zijn, is voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de boeteoplegging niet van belang.
Het betoog slaagt.
5. Het voor het eerst in hoger beroep door [wederpartij] gevoerde betoog dat het Atbv in strijd is met verschillende nationale en internationale bepalingen betreffende gelijke behandeling, omdat het personen met een handicap als de zijne discrimineert ten opzichte van personen zonder die handicap, volgt de Afdeling niet. Het Atbv voorziet in toereikende alternatieven voor een werkmap voor taxibestuurders die wegens een handicap niet kunnen schrijven. Dat één van de alternatieven in de door haar gekozen bedrijfsvoering, als gesteld, tot hoge kosten zou leiden, doet daar niet aan af.
De rechtbank heeft wel met juistheid overwogen dat de minister bij het bepalen van de hoogte van de boete ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheden van dit geval.
Niet in geschil is dat het voor [naam bestuurder] niet mogelijk is een werkmap in te vullen. Om controle op de naleving van de arbeids- en rusttijden toch mogelijk te maken, heeft [wederpartij] hem een losse meter met printer ter beschikking gesteld. Zij heeft er daarmee blijk van gegeven dat zij de op haar ingevolge de Atw rustende verplichting om een arbeids- en rusttijdenregistratie te voeren na wil leven, zij het dat de gekozen uitvoering niet overeenkomstig de voorschriften van het Atbv is. Voorts heeft [wederpartij] onweersproken gesteld dat [naam bestuurder] reeds lang zonder werkmap rijdt en zij bij eerdere controles van hem niet is beboet. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling een matiging van de boetes met 50% passend. Dat matiging van de boetes door andere taxiondernemingen als een vrijbrief zou kunnen worden opgevat, is niet aannemelijk, aangezien wel een boete wordt opgelegd en het hier om een bijzonder geval gaat.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de drie opgelegde bestuurlijke boetes daarbij op nihil heeft gesteld en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats van de vernietigde besluiten van 21 oktober 2011 treedt. De Afdeling zal de boetes op elk € 550,00 stellen en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de door de rechtbank vernietigde besluiten van 21 oktober 2011.
De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 6 juli 2012 in de zaken nrs. 11/6148, 11/6151 en 11/6152, voor zover de rechtbank de bij de besluiten van de minister van Infrastructuur en Milieu van 6 juli 2011, kenmerken 13030, 14175 en 14337, opgelegde bestuurlijke boetes daarbij op nihil heeft gesteld en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van de minister van Infrastructuur en Milieu van 21 oktober 2011, kenmerken 13030, 14175 en 14337;
III. stelt die boetes op elk € 550,00;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de door de rechtbank vernietigde besluiten van 21 oktober 2011;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding aan [wederpartij] van bij deze in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2013
611.