Uitspraak
201206430/1/A3.
Datum uitspraak: 11 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Defensie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 6 juni 2012 in zaak nr. 12/84 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Steenwijk, gemeente Steenwijkerland,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2011 heeft de minister geweigerd aan [wederpartij] een verklaring van geen bezwaar te verlenen.
Bij besluit van 6 december 2011 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juni 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 december 2011 vernietigd en gelast dat de minister, met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar beslist. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 18 september 2012 heeft de minister het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 26 april 2011 ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft tegen het besluit van 18 september 2012 beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2013, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, en mr. R. Hendrix, werkzaam bij het Ministerie van Defensie, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.P.K. Ruperti, advocaat te Amersfoort, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) wordt in deze wet verstaan onder ‘verklaring’, een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.
Ingevolge artikel 2 treden voor de toepassing van het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 10 en 16, tweede lid, de Minister van Defensie en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) in de plaats van respectievelijk de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD), indien een vertrouwensfunctie wordt uitgeoefend bij het Ministerie van Defensie, dan wel indien het een functie betreft die als vertrouwensfunctie moet worden aangemerkt in verband met de daarmee samenhangende noodzaak om toegang te hebben tot militaire installaties.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, meldt de werkgever een persoon die hij wil belasten met de vervulling van een vertrouwensfunctie aan bij het hoofd van de AIVD.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de AIVD een veiligheidsonderzoek ingesteld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op justitiële en strafvorderlijke gegevens als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag BES alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens en van gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, kan een verklaring slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Ingevolge punt 6 van de Beleidsregeling justitiële antecedenten bij veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de Beleidsregeling) geldt dat, als één of meer veroordelingen aan de orde zijn, maar niet een onder punt 4 beschreven situatie, het individuele geval centraal staat; de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van betrokkene en de achtergronden van het gepleegde strafbare feit worden in beschouwing genomen. In de beschouwing worden factoren betrokken zoals:
a. de ernst van gepleegde strafbare feiten;
b. de zwaarte van de opgelegde straffen en maatregelen;
c. recidive;
d. het aandeel van betrokkene bij delicten;
e. de leeftijd van betrokkene;
f. het persoonlijk profiel van betrokkene;
g. de tijd die ligt tussen de gepleegde delicten en het veiligheidsonderzoek, waarbij ook te betrekken het element van rehabilitatie/resocialisatie sinds het plegen van de feiten;
h. aard van, en aantal sepots;
i. de vereisten van de (geambieerde) vertrouwensfunctie; het onderdeel van het betreffende krijgsmachtdeel.
2. [wederpartij] is op 1 oktober 2009 zonder verklaring van geen bezwaar in een vertrouwensfunctie van burgermedewerker bij het Commando Landstrijdkrachten aangesteld. Op 18 augustus 2010 is [wederpartij] aangemeld voor een veiligheidsonderzoek.
3. De minister heeft aan het besluit van 6 december 2011 ten grondslag gelegd dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [wederpartij] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen, zoals bepaald in artikel 8 van de Wvo. De minister verwijst hierbij naar punt 6, aanhef en sub a, b, d, e, f, g en i, van de Beleidsregeling. Uit het veiligheidsonderzoek is gebleken dat [wederpartij] op 29 december 2008 door de militaire kamer van de rechtbank Arnhem is veroordeeld tot 160 uren werkstraf, subsidiair 80 dagen hechtenis waarvan 80 uren subsidiair 40 dagen voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren wegens mishandeling, meermalen gepleegd en wegens een misdrijf tegen de persoonlijke vrijheid, te weten belaging. De aan hem opgelegde proeftijd liep tot 25 augustus 2012. [wederpartij] was in de pleegperiode 30 en 31 jaar oud.
4. De rechtbank heeft overwogen dat zij de minister niet kan volgen in zijn standpunt dat het de taak van de strafrechter is bij de veroordeling de achtergronden van de strafbare feiten mee te wegen en dat het niet aan de minister is om in het oordeel van een rechter te treden, nu punt 6 van de Beleidsregeling onder meer bepaalt dat de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van betrokkene en de achtergronden van het gepleegde strafbare feit in beschouwing worden genomen. De minister verwijst in het bestreden besluit onder meer naar sub g van punt 6 van de Beleidsregeling en had derhalve de omstandigheid dat [wederpartij] sinds zijn veroordeling niet meer in aanraking is geweest met justitie en zijn functie altijd naar tevredenheid heeft vervuld bij de beoordeling moeten betrekken, aldus de rechtbank. Er heeft volgens de rechtbank dan ook geen zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden.
5. De minister betoogt dat hij bij de beoordeling van het bezwaar, anders dan de rechtbank overweegt, de persoonlijke omstandigheden van [wederpartij] en de achtergronden van het gepleegde strafbare feit wel heeft betrokken. De minister heeft met opmerkingen als "dat het niet aan de minister is om in het oordeel van een rechter te treden" bedoeld dat hij de feiten uit het strafvonnis - wat er gebeurd is en wat de achtergronden zijn van de feiten - tot uitgangspunt heeft genomen.
De minister voert voorts aan dat in het besluit op bezwaar is opgenomen dat de ernst van de gepleegde strafbare feiten, de zwaarte van de opgelegde straf, de pleegperiode, de leeftijd van [wederpartij] ten tijde van het plegen van de strafbare feiten en de omstandigheid dat de proeftijd nog loopt, voldoende is de weigering van de verklaring van geen bezwaar in stand te laten. Deze persoonlijke omstandigheden zijn derhalve wel bij de beoordeling betrokken, aldus de minister.
5.1. Dit betoog slaagt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 april 2008 in zaak nr. 200705784/1), mag de minister voor de beoordeling of voldoende waarborgen aanwezig zijn, uitgaan van hetgeen in het Justitieel Documentatieregister over degene die een vertrouwensfunctie wil gaan vervullen is opgenomen en ligt het op diens weg eventuele bijzondere omstandigheden aan te voeren. Hetzelfde geldt voor hetgeen in het strafvonnis staat vermeld. De minister heeft mogen uitgaan van de persoonlijke omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn gepleegd en de achtergronden van deze feiten, zoals die in het strafvonnis zijn vastgesteld. In zoverre mocht de minister het strafvonnis tot uitgangspunt nemen. Voorts heeft de minister die feiten en persoonlijke omstandigheden in zijn beoordeling betrokken. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
6. De minister betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de omstandigheden dat [wederpartij] sinds de veroordeling niet meer in aanraking is geweest met justitie en dat hij zijn functie altijd naar tevredenheid heeft vervuld, bij zijn beoordeling had moeten betrekken. De minister stelt deze omstandigheden wel bij de beoordeling te hebben betrokken.
Zo heeft de minister in zijn beoordeling betrokken de omstandigheden dat de proeftijd nog niet was verlopen en dat het een actuele veroordeling betreft. De strafbare feiten waarvoor [wederpartij] is veroordeeld vallen binnen de door de minister volgens vast beleid gehanteerde terugkijktermijn van acht jaar. Dat [wederpartij] sinds zijn veroordeling niet meer met justitie in aanraking is geweest, kan derhalve niet tot het oordeel leiden dat de verklaring van geen bezwaar ten onrechte is geweigerd, aldus de minister.
Voorts voert de minister aan wel acht te hebben geslagen op de stelling dat [wederpartij] altijd naar tevredenheid zijn functie heeft vervuld. Deze stelling kan echter niet leiden tot een ander oordeel over de vraag of op basis van het veiligheidsonderzoek een verklaring van geen bezwaar kan worden afgegeven, aldus de minister. Hij verwijst hierbij naar de uitspraak van 28 mei 2008 in zaak nr. 200707469/1.
6.1. Uit het in bezwaar gehandhaafde besluit van 26 april 2011 volgt dat de minister in aanmerking heeft genomen dat het om een actuele veroordeling gaat en dat de proeftijd loopt tot 25 augustus 2012. Gelet hierop heeft de minister in de omstandigheid dat [wederpartij] sinds de veroordeling niet meer met justitie in aanraking is geweest, geen aanleiding behoeven te zien een verklaring van geen bezwaar af te geven. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
6.2. Zoals de Afdeling voorts in de hiervoor genoemde uitspraak van 28 mei 2008 heeft overwogen, is de beoordeling van het functioneren van degene die een vertrouwensfunctie wil gaan vervullen een rechtspositionele aangelegenheid, die is voorbehouden aan de werkgever. Een dergelijke beoordeling of het achterwege laten daarvan staat los van de aan de minister in het kader van het veiligheidsonderzoek toekomende bevoegdheid om te beoordelen of voldoende waarborgen aanwezig zijn dat hij de uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal volbrengen. Gelet op het korte tijdsverloop tussen de veroordeling en de beoordeling door de minister, heeft de minister het functioneren van [wederpartij] niet in zijn beoordeling behoeven te betrekken. Hoewel mag worden aangenomen dat bij [wederpartij] door diens aanstelling in zijn functie, het tijdsverloop in afwachting van de aanvraag en de besluitvorming daarover en door de opstelling van zijn leidinggevende enig vertrouwen is gewekt, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze omstandigheden, gelet op het zwaarwegende veiligheidsbelang, de afgifte van een verklaring van geen bezwaar niet rechtvaardigen.
Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 6 december 2011 alsnog ongegrond verklaren.
8. De minister heeft het besluit van 18 september 2012 genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan dat besluit de grondslag komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het vernietigen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 6 juni 2012 in zaak nr. 12/84;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van 18 september 2012, kenmerk DIS2012013363.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2013
97-773.