Uitspraak
201106403/1/A4 en 201106409/1/A4.
Datum uitspraak: 12 december 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Association Greenpeace France, gevestigd te Parijs (Frankrijk), en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: Greenpeace),
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: Economische Zaken),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2010 heeft de minister aan de naamloze vennootschap N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (hierna: EPZ) een vergunning als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de Kernenergiewet, gelezen in verbinding met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit in-, uit- en doorvoer van radioactieve afvalstoffen en bestraalde splijtstoffen, verleend voor de overbrenging van bestraalde splijtstoffen van de kerncentrale van EPZ te Borssele naar Areva te La Hague (Frankrijk) (hierna: de overbrengingsvergunning).
Bij besluit van 27 april 2011 heeft de minister het door Greenpeace hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 8 december 2010 heeft de minister aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder a, van de Kernenergiewet verleend voor het vervoer en het aansluitend buiten Nederlands grondgebied (doen) brengen per spoor van bestraalde splijtstoffen van de kerncentrale van EPZ te Borssele met bestemming Areva te La Hague (Frankrijk) (hierna: de vervoersvergunning).
Bij besluit van 27 april 2011 heeft de minister besloten op het door Greenpeace hiertegen gemaakte bezwaar en daarbij het besluit van 8 december 2010 gehandhaafd.
Tegen de besluiten van 27 april 2011 heeft Greenpeace beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 15 oktober 2012, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door B. Dekker-Barendse, M.G. ter Morshuizen, M.D.P. Gopal-Kali, B.R. Keller, I.A.H. Oomes en M.S. Kirchner, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting EPZ en [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. C.N.J. Kortmann, advocaat te Amsterdam, C.H.N. Verwijs, T.L.J. Keij en mr. R.E.N. Harte, gehoord.
Overwegingen
Overbrengingsvergunning
1. Bij brief van 18 januari 2011 heeft Greenpeace bezwaar gemaakt tegen het besluit tot verlening van de vervoersvergunning. Bij brief aan de minister van 17 februari 2011 stelt Greenpeace te hebben vernomen dat aan EPZ een overbrengingsvergunning zou zijn verleend en stelt zij dat haar bezwaarschrift van 18 januari 2011 zich ook richt tegen de overbrengingsvergunning. Zij stelt in die brief zekerheidshalve separaat bezwaar te maken tegen de overbrengingsvergunning en verwijst voor de gronden van haar bezwaar naar het bezwaarschrift van 18 januari 2011.
Bij besluit van 27 april 2011 heeft de minister het door Greenpeace gemaakte bezwaar tegen het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het bezwaarschrift van 18 januari 2011 uitsluitend is gericht tegen het besluit tot verlening van de vervoersvergunning, dat Greenpeace dus eerst op 17 februari 2011 bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning, dat het bezwaarschrift van 17 februari 2011 buiten de bezwaartermijn is ingediend en dat die termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
1.1. Greenpeace heeft haar betoog dat het bezwaarschrift van 18 januari 2011 zowel tegen het besluit tot verlening van de vervoersvergunning als het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning was gericht, ter zitting ingetrokken.
1.2. Volgens Greenpeace heeft de minister haar bezwaar tegen het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Zij voert aan dat haar bezwaarschrift van 17 februari 2011 weliswaar buiten de bezwaartermijn is ingediend, maar dat die termijnoverschrijding verschoonbaar is. Daartoe voert zij aan dat van het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning, anders dan het besluit tot verlening van de vervoersvergunning, geen mededeling is gedaan in de Staatscourant, terwijl een medewerkster van het ministerie in een e-mailbericht van 29 oktober 2010 aan haar heeft meegedeeld dat zij het best de Staatscourant in de gaten kon te houden om op de hoogte te blijven van de op handen zijnde besluitvorming inzake het transport van de splijtstoffen. Voorts stelt zij dat de overbrengingsvergunning ten onrechte niet door de minister aan haar is verstrekt naar aanleiding van haar verzoek om toezending van de stukken behorend bij de transportvergunning. Zij stelt dat het de minister uit eerdere correspondentie duidelijk was dat zij zowel het vervoer als de bestemming van de splijtstoffen wenste aan te vechten.
1.3. Uit de stukken blijkt dat het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning op 14 december 2010 aan EPZ is toegezonden, zodat de bezwaartermijn ingevolge artikel 6:8, gelezen in verbinding met artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht, op 15 december 2010 is aangevangen en is geëindigd op 25 januari 2011. Greenpeace heeft na het verstrijken van deze termijn tegen het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning bezwaar gemaakt.
1.4. De Afdeling overweegt dat de overbrengingsvergunning door de toezending op 14 december 2010 aan EPZ op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Aangezien de wet niet vereist dat van dat besluit mededeling wordt gedaan, was de minister niet verplicht in de Staatscourant mededeling te doen van de verlening van de overbrengingsvergunning. Hoewel de wet dat evenmin vereist, heeft de minister op 16 december 2010 in de Staatscourant een mededeling gedaan van de verlening van de vervoersvergunning waarin voor de tekst van de vergunning wordt verwezen naar de website van SenterNovem. Voorts heeft de minister op 6 januari 2011 op de website van SenterNovem melding gedaan van de verlening van de overbrengingsvergunning.
1.5. In de vervoersvergunning is vermeld dat voor het vervoeren van bestraalde splijtstof naar Frankrijk tevens een overbrengingsvergunning is vereist, dat die vergunning is aangevraagd en dat die buiten het kader van het besluit tot verlening van de vervoersvergunning valt. Blijkens de tekst van het bezwaarschrift van 18 januari 2011 wist Greenpeace dat een overbrengingsvergunning was vereist en ging Greenpeace er op dat moment van uit dat ook die vergunning was verleend voor de transporten waarvoor de vervoersvergunning was verleend. Van de verlening van die vergunning was bovendien melding gedaan op de website van SenterNovem, waar eveneens de vervoersvergunning was gepubliceerd, zoals was vermeld in de mededeling van de verlening van de vervoersvergunning in de Staatscourant. Gelet op het voorgaande kan het betoog van Greenpeace, dat zij niet op de hoogte was van het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning, niet worden gevolgd.
1.6. De Afdeling is op grond van het vorenstaande van oordeel dat Greenpeace redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de verleende overbrengingsvergunning zodat zij daartegen tijdig bezwaar had kunnen maken. Wat betreft de argumenten die Greenpeace aanvoert ter onderbouwing van haar stelling dat de overschrijding van de bezwaartermijn desondanks verschoonbaar is, overweegt de Afdeling als volgt.
Het door Greenpeace bedoelde e-mailbericht van een medewerkster van het ministerie, op grond waarvan zij stelt erop te hebben mogen vertrouwen dat de verlening van de overbrengingsvergunning in de Staatscourant zou worden gepubliceerd, is verstuurd naar aanleiding van een e-mailbericht van Greenpeace van 28 oktober 2010, waarin zij navraag doet naar de 'transportvergunning voor afvoer van gebruikte splijtstof'. Naar het oordeel van de Afdeling moet ervan worden uitgegaan dat hiermee de vervoersvergunning wordt bedoeld en blijkt uit deze bewoordingen niet dat hier de overbrengingsvergunning werd bedoeld, zodat Greenpeace op grond van het e-mailbericht van 29 oktober 2010 niet erop mocht vertrouwen dat het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning in de Staatscourant zou worden gepubliceerd.
Bij e-mailbericht van 13 december 2010, met als onderwerp 'stukken transportvergunning' heeft Greenpeace de minister verzocht om toezending van alle stukken behorende bij de op 8 december 2010 verleende vergunning aan [vergunninghoudster]. Gelet op de door Greenpeace gebezigde bewoordingen, met name de genoemde vergunninghouder, mocht de minister dit verzoek opvatten als het verzoek om toezending van de stukken behorende bij de vervoersvergunning. De omstandigheid dat de minister uit eerdere correspondentie had kunnen weten dat Greenpeace beide vergunningen wenste aan te vechten, daargelaten of dat het geval is, maakt niet dat de minister uit de tekst van het e-mailbericht had moeten opmaken dat Greenpeace mede de aan EPZ verleende overbrengingsvergunning wenste te ontvangen.
De Afdeling ziet in hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
1.7. Gelet op het voorgaande heeft de minister het bezwaar van Greenpeace tegen het besluit tot verlening van de overbrengingsvergunning terecht niet-ontvankelijk verklaard.
2. Het beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen dat besluit is ongegrond.
Vervoersvergunning
3. Ingevolge artikel 15, aanhef en onder a, van de Kernenergiewet is het verboden om zonder vergunning van de minister splijtstoffen te vervoeren of buiten Nederlands grondgebied te brengen of te doen brengen.
Ingevolge artikel 15b, eerste lid, kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
a. de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
b. de veiligheid van de staat;
c. de bewaring en beveiliging van splijtstoffen en ertsen;
d. de energievoorziening;
e. het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
f. de nakoming van internationale verplichtingen.
Ingevolge artikel 15c, tweede lid, kan een vergunning ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het derde lid worden aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, worden daaraan de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
4. Greenpeace voert aan dat ten onrechte niet is onderzocht of het vervoer op een minder belastende wijze, zoals bijvoorbeeld per schip in plaats van per spoor, kan worden uitgevoerd. Volgens haar had dit op grond van het ALARA-beginsel onderzocht moeten worden. Ter zitting heeft Greenpeace betoogd dat de vervoersvergunning geweigerd had moeten worden indien de minister op grond van dit onderzoek tot de conclusie was gekomen dat het vervoer op een minder belastende wijze had kunnen worden uitgevoerd.
4.1. Zoals de voorzitter heeft overwogen (uitspraken van 7 maart 2011 in de zaken nrs.
201100786/1/M1 en 201102340/1/M1) en de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 april 2008 in zaak nr.
200704127/1), ziet het in artikel 15c, derde lid, van de Kernenergiewet, neergelegde ALARA-beginsel slechts op de vraag in hoeverre de nadelige gevolgen van de aangevraagde activiteit moeten worden beperkt en niet op de vraag of een minder belastend alternatief aangevraagd had kunnen worden. Nu een vergunning is aangevraagd voor transport per spoor hoefde de minister slechts die activiteit en de gevolgen daarvan als zodanig te beoordelen.
201100786/1/M1 en 201102340/1/M1) en de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 april 2008 in zaak nr.
200704127/1), ziet het in artikel 15c, derde lid, van de Kernenergiewet, neergelegde ALARA-beginsel slechts op de vraag in hoeverre de nadelige gevolgen van de aangevraagde activiteit moeten worden beperkt en niet op de vraag of een minder belastend alternatief aangevraagd had kunnen worden. Nu een vergunning is aangevraagd voor transport per spoor hoefde de minister slechts die activiteit en de gevolgen daarvan als zodanig te beoordelen.
De beroepsgrond faalt.
5. Greenpeace voert aan dat ten onrechte niet is beoordeeld in hoeverre de aan de vervoersvergunning ten grondslag gelegde risicoberekeningen, die volgens haar deels dateren uit 1989, nog actueel zijn. Daarbij wijst zij op het ongeval in de kerncentrale in Fukushima in Japan.
5.1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de risico's deugdelijk zijn berekend, aangezien zich sinds 2000 geen voor het vervoersrisico relevante ontwikkelingen hebben voorgedaan.
5.2. Aan de vervoersvergunning ligt het rapport 'Risicoberekening transport per spoor van KCB splijtstoffen' van 19 januari 2000 ten grondslag. Anders dan Greenpeace in haar beroepschrift stelt, liggen aan de vervoersvergunning geen risicoberekeningen die dateren uit 1989 ten grondslag. In het bestreden besluit wordt verwezen naar de notitie 'Omgaan met risico's van straling' die is neergelegd in Kamerstukken II 1989/90, 21 483, nr. 2. Deze notitie bevat uitgangspunten inzake de vraag welke risico's aanvaardbaar zijn.
Het ongeval met de kerncentrale in Fukushima hoefde voor de minister geen aanleiding te vormen de vervoersvergunning wegens de aan het vervoer verbonden risico's te weigeren, reeds omdat thans de risico's van het vervoer per spoor aan de orde zijn en niet de risico's van het in werking hebben van een kerncentrale nabij de kust. Greenpeace heeft voor het overige niet met concrete argumenten onderbouwd waarom de risicoberekeningen die ten grondslag liggen aan het rapport niet langer actueel zijn. Geen grond bestaat dan ook voor het oordeel dat de minister vanwege de aan het vervoer verbonden risico's de vervoersvergunning niet in redelijkheid had kunnen verlenen.
De beroepsgrond faalt.
6. Ter zitting heeft Greenpeace betoogd dat reeds bij verlening van de vervoersvergunning een draaiboek aanwezig moet zijn. Volgens haar moet dat draaiboek ook kenbaar voor derden beschikbaar zijn.
6.1. Volgens de minister is de inhoud van een draaiboek afhankelijk van het specifieke transport en de datum waarop dat plaatsvindt. Deze gegevens waren voorafgaand aan de vergunningverlening niet bekend, zodat draaiboeken niet waren opgesteld en overlegging daarvan niet mogelijk was. De minister heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat voor het beschikbaar stellen van draaiboeken aan derden geen aanleiding bestaat.
6.2. Ingevolge voorschrift 13 moet de vergunninghouder vroegtijdig in contact treden met de coördinator Nucleaire Beveiliging en Safeguards (hierna: CNBS) ter afstemming van data en tijdstippen van vertrek van het nucleaire vervoer, alsmede van het aanreiken van de relevante gegevens die nodig zijn voor het door de CNBS te coördineren en samen te stellen draaiboek nucleaire transport beveiligingscategorie IIa voor de in voorschrift 5 genoemde route. Dit draaiboek dient onder meer ter naadloze aansluiting op het plan Externe beveiligingsorganisatie van de kerncentrale Borssele. Voorts dient dit draaiboek ter monitoring en begeleiding van het nucleaire vervoer over het Nederlandse deel van de route. De CNBS stuurt voor aanvang van het vervoer een afschrift van dit draaiboek aan de vergunninghouder.
6.3. De vervoersvergunning is verleend voor tien afzonderlijke transporten. Het voorgeschreven draaiboek ziet op de feitelijke uitvoering van elk afzonderlijk transport. Een draaiboek zal gegevens bevatten over de data en tijdstippen van vertrek en over de routes van de transporten. Dergelijke gegevens zullen actueel moeten zijn en daarmee eerst kort voor de uitvoering van een transport beschikbaar zijn. Ten tijde van de verlening van de vervoersvergunning waren geen draaiboeken opgesteld. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de vervoersvergunning in het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen niet kon worden verleend, zonder dat de minister over de draaiboeken beschikte.
Het beschikbaar stellen van een draaiboek aan derden, kan gelet op de aard van de daarin opgenomen gegevens, de veiligheid van het transport in gevaar brengen. Geen aanleiding bestaat dan ook voor het oordeel dat de minister aan de vergunning een daartoe strekkend voorschrift had moeten verbinden.
De beroepsgrond faalt.
7. Greenpeace betoogt dat de minister bij de verlening van de vervoersvergunning ten onrechte niet heeft beoordeeld of eventuele schade die ontstaat door het vervoer, voldoende verzekerd is. Volgens Greenpeace heeft de minister ten onrechte slechts in een vergunningvoorschrift bepaald dat voor elk transport een afschrift van de gesloten verzekering moet worden overgelegd, zodat pas wanneer een transport plaatsvindt en niet al ten tijde van het verlenen van de vergunning wordt beoordeeld of de transporten voldoende zijn verzekerd. Voorts stelt zij dat de wijze waarop wordt beoordeeld of de schade voldoende verzekerd zal zijn en de beoordeling of de verzekeraar draagkrachtig genoeg is, voor derden verifieerbaar dienen te zijn.
7.1. Ingevolge voorschrift 14 bij de vervoersvergunning moet de vergunninghouder er zorg voor dragen dat conform het bepaalde in artikel 4 van het Besluit vervoer splijtstoffen, ertsen en radioactieve stoffen (hierna: Bvser) een verzekering of andere financiële zekerheid is afgesloten. Voorts moet een afschrift van de verzekering of andere financiële zekerheid vooraf worden overgelegd aan het vergunningverlenend gezag en bij de vervoersdocumenten aanwezig zijn. Indien een andere partij dan de vergunninghouder de verzekering of andere financiële zekerheid afsluit, moeten de schriftelijke afspraken waaruit blijkt dat deze partij de volledige aansprakelijkheid op zich neemt eveneens vooraf worden overgelegd aan het vergunningverlenend gezag.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Bvser wordt aan een vergunning als de onderhavige met het oog op het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade, hun toegebracht, het voorschrift verbonden, dat het vervoer over Nederlands grondgebied slechts mag geschieden indien degene, die voor schade als bedoeld in een bijzondere wettelijke regeling van de aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie, veroorzaakt tijdens het vervoer van de splijtstoffen, aansprakelijk kan zijn, ter dekking van die aansprakelijkheid beschikt over een verzekering of andere financiële zekerheid als in die wettelijke regeling bedoeld of over een door Onze Minister van Financiën goedgekeurde verzekering of andere financiële zekerheid, welke niet meer behoeft te bedragen dan € 195.125.492,92.
7.2. Artikel 4, eerste lid, van het Bvser vereist niet meer dan dat aan de vervoersvergunning het voorschrift wordt verbonden dat het vervoer slechts mag geschieden indien het vervoer voldoende verzekerd is. Niet is vereist dat die verzekering al ten tijde van het verlenen van de vervoersvergunning afgesloten is. Evenmin is vereist dat de beoordeling of de schade voldoende verzekerd zal zijn en de beoordeling of de verzekeraar draagkrachtig genoeg is, voor derden verifieerbaar zijn. De minister heeft in vergunningvoorschrift 14 bepaald dat de transporten slechts plaats mogen vinden indien de vereiste verzekering of financiële zekerheid is afgesloten. Daarmee is voldaan aan artikel 4, eerste lid, van het Bvser. Voor zover Greenpeace betoogt dat de minister het tot zijn taak had moeten rekenen de solvabiliteit van de verzekeraar te beoordelen, vindt dit betoog geen grondslag in het Bvser.
De beroepsgrond faalt.
8. Greenpeace verwijst in het beroepschrift voor het overige naar de in het bezwaarschrift naar voren gebrachte gronden. In het bestreden besluit heeft de minister zijn reactie daarop gegeven. Greenpeace heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. De beroepsgrond faalt.
9. Het beroep tegen het besluit waarbij de verlening van de vervoersvergunning is gehandhaafd is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Van Heusden
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2012
163-687.