Uitspraak
201112746/1/A1.
Datum uitspraak: 31 oktober 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, na toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), op het hoger beroep van:
[appellanten] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Thesinge, gemeente Ten Boer,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 14 oktober 2011 in zaak nr. 10/1048 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ten Boer (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2010 heeft het college [appellant] gelast om voor 1 februari 2011 het zonder bouw- en monumentenvergunning aangebrachte glazen dak op de schuur op het perceel [locatie] te Thesinge (hierna: het perceel) in de oude staat te brengen en het achterstallig onderhoud van de gebouwen op het perceel weg te werken onder het opleggen van een dwangsom van € 2.500,00 per dag dat de illegale situatie voortduurt met een maximum van € 75.000,00.
Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat [appellant] wordt gelast het achterstallig onderhoud van de gebouwen op het perceel uiterlijk op 1 februari 2011 weg te hebben gewerkt onder het opleggen van een dwangsom van € 1.250,00 per dag dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 37.500,00. Verder wordt [appellant] bij dat besluit gelast uiterlijk op 1 februari 2011 het zonder bouw- en monumentenvergunning aangebrachte glazen dak op de schuur op het perceel in de oude staat te hebben gebracht onder het opleggen van een dwangsom van € 1.250,00 per dag dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 37.500,00.
Bij uitspraak van 14 oktober 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 oktober 2010 vernietigd, de rechtsgevolgen van dat besluit met uitzondering van de begunstigingstermijn in stand gelaten en heeft de begunstigingstermijn gesteld op 1 februari 2012.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Tevens heeft [appellant] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 27 januari 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.M. de Boer, advocaat te Assen, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. van de Sande, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
De voorzitter heeft bij tussenuitspraak van 24 februari 2012, welke uitspraak is aangehecht, (www.raadvanstate.nl, hierna: de tussenuitspraak) toepassing gegeven aan artikel 8:86 van de Awb en artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State en het college opgedragen om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak de besluiten van 15 juni en 5 oktober 2010 te herstellen dan wel in plaats daarvan nieuwe besluiten te nemen. Daartoe diende het college aan de hand van de desbetreffende NEN-norm door een terzake deskundig persoon te laten onderzoeken of het onderhoud van de gebouwen op het perceel ten aanzien van de draagkracht en vochtwerendheid zodanig achterstallig is, dat het niet meer voldoet aan de eisen die artikel 1b van de Woningwet en het Bouwbesluit daaraan stelt. Daarbij diende tevens te worden onderzocht in hoeverre het achterstallige onderhoud ten aanzien van de vochtwerendheid betrekking heeft op gebouwen met een agrarische gebruiksfunctie en als zodanig strijd op kan leveren met het Bouwbesluit. De herstelde dan wel nieuwe besluiten dienden binnen genoemde termijn van acht weken aan de voorzitter te worden gezonden.
Bij brief van 17 april 2012 heeft E. van Deelen, werkzaam bij de gemeente Groningen als teamleider Bouw- en Woningtoezicht, namens het college van burgemeester en wethouders van Groningen, hierop gereageerd.
Bij brief van 15 mei 2012 heeft [appellant] zijn zienswijze over de brief van 17 april 2012 naar voren gebracht.
Bij brief van 3 augustus 2012 heeft G.W. Hanekamp, werkzaam bij de gemeente Groningen als afdelingshoofd Bouw- en Woningtoezicht, namens de concerndirecteur Groningen, namens het college, hierop gereageerd.
Bij brief van 30 augustus 2012 heeft [appellant] op deze brief van het college gereageerd.
De voorzitter heeft met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het hoger beroep heeft, naar [appellant] ter zitting te kennen heeft gegeven, uitsluitend betrekking op de last onder dwangsom die hem is opgelegd in verband met wegwerken van het achterstallig onderhoud van de gebouwen op het perceel.
Tussenuitspraak
2. Bij de tussenuitspraak heeft de voorzitter overwogen dat niet is gebleken dat het college op deugdelijke en deskundige wijze heeft vastgesteld of de normen die in het Bouwbesluit 2003 (hierna: het bouwbesluit), zoals dat luidde ten tijde van belang, in het bijzonder in artikel 2.5, gelezen in samenhang met artikel 2.6, eerste lid, en artikel 2.7 van het Bouwbesluit worden gesteld, zijn overtreden.
Verder heeft de voorzitter bij die tussenuitspraak overwogen dat het college ten aanzien van de constatering dat de conditie van de gebouwen op het perceel strijd oplevert met artikel 3.24, gelezen in samenhang met artikel 3.25 van het Bouwbesluit, onvoldoende heeft onderzocht in hoeverre dit achterstallige onderhoud betrekking heeft op gebouwen met een agrarische gebruiksfunctie.
3. Het besluit op bezwaar van 5 oktober 2010 is, voor zover dat betrekking heeft op het achterstallig onderhoud van de gebouwen op het perceel, gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen derhalve genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De rechtbank heeft in zoverre ten onrechte aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand te laten.
De brieven van 17 april 2012 en 3 augustus 2012
4. Bij brief van 17 april 2012 heeft E. van Deelen, namens het college van burgemeester en wethouders van Groningen, het besluit op bezwaar van 5 oktober 2010 gehandhaafd met dien verstande dat de last voor zover deze ziet op het wegwerken van achterstallig onderhoud in verband met de overtreding van de artikelen 3.25 en 3.26 van het Bouwbesluit 2012, wordt beperkt tot de gebouwen op het perceel met een woonfunctie.
Bij brief van 3 augustus 2012 heeft G.W. Hanekamp, afdelingshoofd bouw- en woningtoezicht bij de gemeente Groningen, namens de concerndirecteur Groningen, namens het college te kennen gegeven dat de ondertekening van de brief van 17 april 2012 namens het college van burgemeester en wethouders van Groningen berust op een kennelijke verschrijving en dat die brief moet worden geacht afkomstig te zijn van het college.
5. [appellant] betoogt dat het college niet heeft voldaan aan de door de voorzitter bij tussenuitspraak van 24 februari 2012 gegeven opdracht. Hij voert daartoe aan dat de brief van 17 april 2012, al dan niet gelezen in samenhang met de brief van 3 augustus 2012, niet kan worden aangemerkt als een besluit, nu die niet is gericht op rechtsgevolg, en deze brieven niet kunnen worden toegeschreven aan het college.
5.1. Op de website van Ten Boer (http://www.tenboer.nl/over-ten-boer/organisatie) is vermeld dat de gemeenten Groningen en Ten Boer een zodanig samenwerkingsverband zijn aangegaan dat de uitvoerende taken worden verricht door de medewerkers van de Groningen, maar dat Ten Boer als zelfstandige gemeente het eigen beleid bepaalt en de regie voert.
Volgens artikel 1, eerste lid, van het Mandaatstatuut dat is gesloten tussen Ten Boer en Groningen, dat in werking is getreden ten tijde en voor zover thans van belang, kan het college de hem toegedeelde bevoegdheden opdragen aan de in dit mandaatstatuut genoemde functionarissen.
Volgens artikel 17 wordt aan het lid van het Groningse management team dat verantwoordelijk is voor ruimtelijke ordening en economische zaken opgedragen de uitoefening van de bevoegdheden die verband houden met onder meer de Wet dwangsom, de Algemene wet bestuursrecht, de Wet administratieve (lees: algemene) bepalingen omgevingsrecht, de Wet ruimtelijke ordening, de Woningwet en het Bouwbesluit.
Volgens het Ondermandaat Dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken dat op 1 januari 2012 in werking is getreden (hierna: het Ondermandaat), is de daarin vermelde ondermandatering van bevoegdheden van overeenkomstige toepassing op de door de gemeente Ten Boer rechtstreeks aan de concerndirecteur Groningen gemandateerde bevoegdheden.
Volgens het Ondermandaat, voor zover thans van belang, is het hoofd van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht ondergemandateerd voor de uitvoering van alle, binnen de dienst ruimtelijke ontwikkeling uit te voeren regelingen voor zover het betreft de bevoegdheid om handhavingsbesluiten te nemen.
6. In de brief van 17 april 2012 wordt de last voor zover deze ziet op het wegwerken van achterstallig onderhoud in verband met de overtreding van de artikelen 3.25 en 3.26 van het Bouwbesluit 2012, beperkt tot de gebouwen op het perceel met een woonfunctie. De brief van 17 april 2012 is daarmee gericht op rechtsgevolg. Ook aan de overige vereisten die artikel 1:3 van de Awb stelt om van een besluit in de zin van die wet te kunnen spreken is voldaan. In het aangevoerde kan daarom geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de brief van 17 april 2012 niet kan worden aangemerkt als een besluit.
Het besluit is ondertekend door E. van Deelen, in dienst bij de gemeente Groningen als teamleider bouw- en woningtoezicht. Niet gebleken is dat aan hem een ondermandaat is verleend, zodat hij niet bevoegd was namens het college dat besluit te nemen. Dat de ondertekening namens het college van burgemeester en wethouders van Groningen berust op een kennelijke verschrijving, zoals het college bij brief van 3 augustus 2012 heeft te kennen gegeven, leidt niet tot een ander oordeel. De conclusie is dan ook dat het besluit van 17 april 2012 onbevoegd is genomen.
Uit de brief van 3 augustus 2012 kan worden afgeleid dat het college het besluit van 17 april 2012 heeft bekrachtigd. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de brief van 3 augustus 2012, die namens het college is ondertekend door het hoofd van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Groningen, niet kan worden toegeschreven aan het college. Volgens artikel 17 van het Mandaatstatuut, gelezen in samenhang met het Ondermandaat is de concerndirecteur van het Groningse management team gemandateerd en het hoofd van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Groningen ondergemandateerd om namens het college een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom te nemen.
Dat ingevolge artikel 10:3, tweede lid, onder c, van de Awb mandaat in ieder geval niet wordt verleend indien het betreft een bevoegdheid tot het beslissen op een beroepschrift, leidt niet tot een ander oordeel omdat die situatie zich hier niet voordoet.
Ook de omstandigheid dat in artikel 1, tweede lid, van het Mandaatbesluit 2012 is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen het nemen van besluiten, behoudens bijzondere uitzonderingen, slechts kan opdragen aan diensthoofden, leidt evenmin tot een ander oordeel, nu het Mandaatbesluit 2012 uitsluitend betrekking heeft op besluiten die zijn genomen door het college van burgemeester en wethouders van Groningen en de brief van 3 augustus 2012 niet namens dat college is ondertekend maar namens het college.
Het beroep tegen het besluit van 17 april 2012 slaagt, nu dat derhalve onbevoegd is genomen. Dit besluit dient vernietigd te worden. Nu het college bij brief van 3 augustus 2012 het besluit van 17 april 2012 heeft bekrachtigd, wordt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepaald dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven indien en voor zover dat besluit inhoudelijk de rechterlijke toets kan doorstaan. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012 in zaak nr. 201110229/1/A1 (www.raadvanstate.nl). Of dat het geval is komt in het navolgende aan de orde.
7. Het college heeft aan het besluit van 17 april 2012 de resultaten van een fotorapportage van 13 april 2012 ten grondslag gelegd, die H. Stok en D.J. Wieringa, beiden werkzaam bij de gemeente als inspecteurs van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht, ter plaatse van de gebouwen op het perceel hebben gemaakt.
Verder heeft het college het rapport "Haalbaarheidsstudie herbestemming Boerderij Tackenborg te Thesinge" van 6 maart 2012 aan het besluit van 17 april 2012 ten grondslag gelegd waarin de resultaten zijn neergelegd van een ter plaatse gehouden onderzoek naar de bouwtechnische staat van de gebouwen op het perceel. Voorts heeft het college de conclusies van een door R. Roorda van Ingenieursbureau Dijkhuis opgesteld rapport van 21 juli 2004 aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd.
8. [appellant] betoogt dat het college met het overleggen van voormelde rapporten niet heeft voldaan aan de bij tussenuitspraak gegeven opdracht.
8.1. In de bouwtechnische verkenning die is opgenomen in het rapport van 6 maart 2012 (hierna: de bouwtechnische verkenning) is onder meer vermeld dat het casco van de schuren en het woonhuis in het geheel genomen in een slechte staat verkeren, de constructieve toestand van het pand matig tot slecht is te noemen, de staat van de bouwkundige onderdelen zeer slecht is en vrijwel alle bouwkundige onderdelen vervangen moeten worden en de constructieve onderdelen hersteld of vervangen moet worden.
Tevens is in de bouwtechnische verkenning vermeld dat het metselwerk van zowel het woonhuis als van de schuur in een slechte staat verkeert en op veel plaatsen ernstig beschadigd is. Ook is daarin vermeld dat de kapconstructie in een matige constructieve staat verkeert, de gebintenconstructie sterk is aangetast door houtworm en specialistisch onderzoek en herstel noodzakelijk zijn. Tevens is door de slechte rietbedekking een deel van het houtwerk van de kap verrot en moet een deel van de sporen, gordingen en muurplaten vervangen worden, aldus de bouwtechnische verkenning.
Verder is in het rapport van 21 juli 2004 onder meer onderzocht of de dakconstructie van de gebouwen op het perceel aan de geldende voorschriften zoals NEN 6702 en NEN 6760 voldoet. Volgens het rapport moet die dakconstructie worden afgekeurd.
De conclusies van voormelde rapporten, opgesteld door ter zake deskundigen hetgeen ook niet wordt bestreden, worden naar het oordeel van de voorzitter voorts bepaald ondersteund door de daarin en de in de fotorapportage van 13 april 2012 weergegeven gedetailleerde foto's van onder meer de dakconstructie, het metselwerk en de constructieve toestand van de gebouwen op het perceel.
Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat niet in geschil is dat de bouwkundige toestand van de gebouwen op het perceel sinds het rapport van 2004 niet is verbeterd, heeft het college deugdelijk onderbouwd dat het onderhoud van de gebouwen op het perceel ten aanzien van de draagkracht zodanig achterstallig is, dat het niet voldoet aan de eisen die artikel 1b van de Woningwet en artikel 2.6, gelezen in samenhang met artikel 2.7 en artikel 2.8 van het Bouwbesluit 2012, daaraan stelt.
8.2. Verder heeft het college de last voor zover deze ziet op het wegwerken van achterstallig onderhoud in verband met de overtreding van de artikelen 3.25 en 3.26 van het Bouwbesluit 2012, beperkt tot de gebouwen op het perceel met een woonfunctie en heeft het genoegzaam toegelicht dat het onderhoud van die gebouwen ten aanzien van de vochtwerendheid zodanig achterstallig is dat het niet voldoet aan de eisen die artikel 1b van de Woningwet en de artikelen 3.25 en 3.26 van het Bouwbesluit 2012 daaraan stelt. Daarbij is van belang dat in de bouwtechnische verkenning is vermeld dat de kozijnen, ramen en deuren van het pand in een slechte tot zeer slechte staat van onderhoud verkeren en vervangen moeten worden, het dakvlak van het woonhuis in een slechte staat verkeert en op veel plaatsen dakpannen ontbreken of zijn beschadigd, hetgeen zorgt voor lekkage. Tevens verkeert het grootste deel van de dakvlakken dat is gedekt met riet in een zodanig slechte staat dat deze overal vervangen moet worden, aldus de bouwtechnische verkenning. Deze conclusies van de bouwtechnische verkenning worden evenzeer ondersteund door de daarin en de in de fotorapportage van 13 april 2012 weergegeven gedetailleerde foto's van de kozijnen, ramen, deuren en het dak van de gebouwen op het perceel met een woonfunctie.
8.3. Het college heeft met het overleggen van voormelde rapporten en de beperking van de last onder dwangsom voldaan aan de bij tussenuitspraak gegeven opdracht, behoudens het hiervoor onderkende en met de brief van 3 augustus 2012 herstelde bevoegdheidsgebrek. Het betoog faalt derhalve.
9. [appellant] betoogt verder dat de lastgeving onduidelijk is en in strijd met het rechtszekerheidbeginsel. Hij voert daartoe aan dat onvoldoende duidelijk is welke werkzaamheden opgenomen in de lastgeving zijn komen te vervallen, te meer omdat het bevoegd gezag bepaalde werkzaamheden heeft opgedragen op een onjuiste grondslag. Volgens [appellant] is het herstel van de beglazing van de overige opstallen ten onrechte gebaseerd op artikel 2.5 tot en met 2.7 van het Bouwbesluit. Het terugplaatsen van ontbrekend glas, ramen en deuren valt niet onder het bereik van deze artikelen, nu deze werkzaamheden niet zien op de bouwkundige constructie van het gebouw zelf, maar op de waterdichtheid, aldus [appellant].
9.1. In de bijlage behorend bij het besluit van 15 juni 2010 heeft het college inzichtelijk gemaakt in hoeverre het achterstallige onderhoud van de gebouwen op het perceel aan de orde is. Het college heeft in het besluit van 17 april 2012 gepreciseerd dat de werkzaamheden die nodig zijn om het achterstallig onderhoud met betrekking tot de overtreding van de artikelen 3:25 en 3:26 van het Bouwbesluit 2012 ongedaan te maken, uitsluitend hoeven te worden uitgevoerd ten aanzien van het woongedeelte van de boerderij op het perceel. Voor zover één of meer van deze herstelwerkzaamheden ook moeten worden uitgevoerd in verband met overtreding van artikel 2.6 tot en met 2.8 van het Bouwbesluit 2012, heeft het college, onder verwijzing naar de conclusies uit de onder 2.7 vermelde rapporten, de last evenwel gehandhaafd. Dat betekent dat [appellant] om aan de last te voldoen deze herstelwerkzaamheden alsnog zal moeten uitvoeren. Niet gebleken is dat het college deze artikelen van het Bouwbesluit 2012 ten onrechte aan de geconstateerde overtredingen ten grondslag heeft gelegd. De stelling van [appellant] dat ontbrekend glas, ramen en deuren niet kan leiden tot overtreding van die artikelen, heeft hij niet nader onderbouwd met feiten en omstandigheden en is in haar algemeenheid ook onjuist. Zij kan daarom niet leiden tot het daarmee door hem beoogde doel. Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt voorts tevergeefs dat hem op grond van de Woningwet een last onder dwangsom is opgelegd waarvan de tenuitvoerlegging strijdig is met de Monumentenwet 1988, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet op de economische delicten. Dit betoog is reeds bij tussenuitspraak van 24 februari 2012 verworpen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 augustus 2012 in zaak nr.
201009068/1/A2) kan de Afdeling behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen op een in de tussenuitspraak gegeven oordeel dat immers partijen voor het vervolg van de procedure bindt. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde.
201009068/1/A2) kan de Afdeling behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen op een in de tussenuitspraak gegeven oordeel dat immers partijen voor het vervolg van de procedure bindt. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde.
11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 5 oktober 2010, met betrekking tot het achterstallig onderhoud van de gebouwen op het perceel, in stand zijn gelaten.
Het beroep tegen het besluit van 17 april 2012 is eveneens gegrond, omdat het onbevoegdelijk is genomen. Dat besluit moet worden vernietigd. De Afdeling ziet in verband met de brief van 3 augustus 2012 evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 17 april 2012 in stand te laten, maar in verband met de gebrekkige besluitvorming met uitzondering van de in dat besluit gehandhaafde begunstigingstermijn. Om [appellant] in de gelegenheid te stellen alsnog aan de bij besluit van 17 april 2012 gehandhaafde last te voldoen ziet de Afdeling aanleiding zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat de einddatum van de begunstigingstermijn wordt gesteld op 1 maart 2013. In zoverre zal de uitspraak in de plaats treden van het vernietigde besluit. Dit betekent dat tot die datum in het geheel geen dwangsommen zijn verbeurd.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het door [appellant] ingestelde hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 14 oktober 2011 in zaak nr. 10/1048 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 5 oktober 2010, met betrekking tot het achterstallig onderhoud van de gebouwen op het perceel in stand zijn gelaten;
III. verklaart het door [appellant] tegen het besluit van 17 april 2012, kenmerk TE12.3055959, ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, met uitzondering van de in dat besluit gestelde begunstigingstermijn;
VI. bepaalt dat de einddatum van de begunstigingstermijn wordt gesteld op 1 maart 2013;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ten Boer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van de voorlopige voorziening en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.529,50 (zegge: vijftienhonderdnegenentwintig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ten Boer aan [appellant] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) voor de behandeling van de voorlopige voorziening en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Van Leeuwen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2012
543.