Uitspraak
201100220/1/R4.
Datum uitspraak: 22 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichtingen Stichting Duinbehoud, gevestigd te Leiden, en Stichting Westlandse Natuur, gevestigd te Naaldwijk, gemeente Westland,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Westland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Kust" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de Stichting Duinbehoud en de Stichting Westlandse Natuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 januari 2011, beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 11 januari 2012 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college), dat door de Afdeling in de gelegenheid is gesteld om op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) als partij aan het geding deel te nemen, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2012, waar de Stichting Duinbehoud en de Stichting Westlandse Natuur, vertegenwoordigd door J. Duindam en B.J.M. ter Haar, en de raad, vertegenwoordigd door M.A. van Driel en W. Wubben, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting het college, vertegenwoordigd door mr. M. Contant en M.L. de Koning, beiden werkzaam bij de provincie, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Het plan
2.1. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor de kuststrook van de gemeente Westland, met inbegrip van de daaraan gelegen recreatieterreinen.
Intrekking
2.2. Ter zitting hebben de Stichting Duinbehoud en de Stichting Westlandse Natuur hun beroep voor zover gericht tegen het op verschillende punten niet aanpassen van de tekst van de plantoelichting, ingetrokken.
Ontvankelijkheid
2.3. Het college betwist dat J. Duindam bevoegd is om de stichtingen Duinbehoud en Westlandse Natuur in beroep te vertegenwoordigen.
2.3.1. Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de statuten van de Stichting Duinbehoud, wordt de stichting in en buiten rechte vertegenwoordigd door: a. het bestuur;
b. het dagelijks bestuur;
c. de voorzitter, tezamen met hetzij de secretaris, hetzij de penningmeester.
Voorts komt aan ieder bestuurslid afzonderlijk vertegenwoordigheidsbevoegdheid toe, mits ter uitvoering van een bestuursbesluit, waarbij het bestuurslid was aangewezen tot die uitvoering. Van een dergelijk bestuursbesluit dient te blijken uit een afschrift of een uittreksel van de notulen van de desbetreffende vergadering, ondertekend door de voorzitter, en een der andere aanwezige bestuursleden, niet zijnde het gemachtigd bestuurslid.
2.3.2. Het beroepschrift van 3 januari 2011 is alleen ondertekend door J. Duindam. Blijkens de machtiging van 1 januari 2010 die ter zake is overgelegd, is deze na dagtekening één jaar geldig. De Afdeling constateert derhalve dat J. Duindam niet was gemachtigd het beroepschrift te ondertekenen. Voorts is de Afdeling niet gebleken van een bestuursbesluit zoals bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de statuten van de Stichting Duinbehoud.
Gelet op het voorgaande is het beroep voor zover ingesteld door de Stichting Duinbehoud niet-ontvankelijk.
2.3.3. Ingevolge artikel 7, derde lid, van de statuten van de Stichting Westlandse Natuur, kan het bestuur volmacht verlenen aan één of meer bestuursleden, alsmede aan derden, om de stichting binnen de grenzen van die volmacht te vertegenwoordigen.
2.3.4. Het beroepschrift van 3 januari 2011 is alleen ondertekend door J. Duindam. Blijkens de machtiging van 29 januari 2011 die ter zake is overgelegd, is deze geldig voor het kalenderjaar 2011. Gelet hierop was J. Duindam bevoegd het beroepschrift namens de Stichting Westlandse Natuur (hierna: de Stichting) in te dienen en is het beroep in zoverre ontvankelijk.
2.4. Het college van gedeputeerde staten stelt dat het beroep van de Stichting gericht tegen de aanleg van een fietspad binnen de bestemming "Natuur-Natuur", niet ontvankelijk is nu dit beroep niet steunt op een bij de raad ingediende zienswijze.
2.4.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, gelezen in samenhang met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, voor zover dit beroep de vaststelling van plandelen, planregels of aanduidingen betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden. Dit is slechts anders voor zover de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende anderszins redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.
2.4.2. Uit het vaststellingsbesluit blijkt dat het plan gewijzigd is vastgesteld onder meer in die zin dat in de bestemmingomschrijving van de bestemming "Natuur-Natuur" de aanleg van een (openbaar) duinfietspad mogelijk is gemaakt. Het beroep van de Stichting gericht tegen de vaststelling van artikel 8.1.2, aanhef en onder e, van de planregels, voor zover deze planregel de aanleg van een openbaar fietspad zonder een daartoe gerichte functieaanduiding binnen de bestemming "Natuur-Natuur" mogelijk maakt, is derhalve ontvankelijk.
Procedureel aspect
2.5. De Stichting betoogt dat het plan gelet op de Staat van wijzigingen opnieuw ter inzage had moeten worden gelegd.
2.5.1. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zodanig zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
Vaststaat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zodanig dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het mogelijk maken van een fietspad een ondergeschikte wijziging is.
Het betoog faalt.
De verbeelding
2.6. De Stichting betoogt dat de op de verbeelding aangegeven aanduidingen "specifieke vorm van natuur-1(sn-1)" en "specifieke vorm van natuur- 2 (sn-2)" ten onrechte in de legenda noch in de planregels zijn opgenomen. Volgens de Nota beantwoording zienswijzen dienen deze aanduidingen te worden gewijzigd in de aanduiding "specifieke vorm van natuur, strandpaviljoens (sn-str)", maar is deze wijziging niet op de verbeelding opgenomen, aldus de Stichting.
2.6.1. De raad stelt dat uit de Nota beantwoording zienswijzen, welke onderdeel uitmaakt van het vaststellingsbesluit, kan worden opgemaakt dat de aanduidingen "sn-1" en "sn-2" op de verbeelding dienen te worden gewijzigd in de aanduiding "sn-str". Deze wijziging is echter abusievelijk niet op de verbeelding die ter inzage is gelegd verwerkt. Om deze fout te herstellen is aan de ter inzage gelegde planstukken een erratum toegevoegd, aldus de raad.
2.6.2. De Afdeling constateert dat de wijziging betreffende de aanduiding "sn-str" niet is overgenomen in het plan zoals dat is bekendgemaakt en ter inzage heeft gelegen. De gewaarmerkte verbeelding stemt in zoverre niet overeen met de verbeelding zoals de raad bedoeld heeft deze vast te stellen.
Anders dan van de zijde van de raad is betoogd, kan het erratum dat is toegevoegd aan de ter inzage gelegde planstukken en waarop de wijziging betreffende de aanduiding "sn-str" wel is overgenomen, dit gebrek niet opheffen. Het erratum is immers pas nadat de termijn van terinzagelegging van het plan is aangevangen toegevoegd aan de planstukken. Als gevolg daarvan kan niet worden uitgesloten dat bij belanghebbenden onduidelijkheid is ontstaan met betrekking tot de vraag hoe het plan luidt zoals dat door de raad is vastgesteld.
In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid. Het betoog slaagt.
Natura 2000
2.7. De Stichting betoogt dat aan delen van het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen ten onrechte de bestemmingen "Groen" en "Verkeer" zijn toegekend waardoor zij niet adequaat via het plan worden beschermd. In dit verband voert zij aan dat de Slaperdijk, ter hoogte van het Geestduin, parkeerterrein Molenslag met de Slaperdijk, de zeeduinen ter hoogte van Ter Heijde, de Slaperdijk tussen Ter Heijde en Arendsduin en de Noordlandse dijk doorlopend via de Nieuwlandse dijk tot het grondgebied van de deelgemeente Hoek van Holland, ten onrechte geen deel uitmaken van de bestemming "Natuur-Natuur".
2.7.1. De raad stelt dat hetgeen door de stichting ten aanzien van de begrenzing van het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen is aangevoerd deels juist is. Volgens de raad wordt in overleg met de Stichting naar een oplossing gezocht om dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
2.7.2. Nu de raad in zijn verweerschrift en ter zitting heeft erkend dat aan delen van het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen ten onrechte de bestemmingen "Groen" en "Verkeer" zijn toegekend, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met de ingevolge artikel 3:2, van de Awb bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is vastgesteld.
De Afdeling voldoet niet aan het verzoek van de raad en het college om zelf in de zaak te voorzien, omdat niet valt uit te sluiten dat derden in hun belangen kunnen worden geraakt.
Onderzoek natuurwaarden
2.8. De Stichting betoogt dat de effecten van de aanleg van een fietspad op de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen en in de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS) ten onrechte niet zijn onderzocht. Daarbij gaat het volgens de Stichting om de gevolgen van het fietspad voor het habitattype witte duinen, en anderzijds om de verstorende gevolgen voor de in het duingebied aanwezige vogels. Daarnaast betoogt zij dat niet voldaan wordt aan het in de "Spelregels EHS" opgenomen "nee, tenzij"-principe nu er een alternatief fietspad op korte afstand aanwezig is, er geen doorslaggevend maatschappelijk belang is en eventuele compensatie niet is geregeld. Ten slotte is volgens de Stichting ten onrechte niet getoetst aan de zogenoemde ADC-Criteria in de artikelen 19g en 19h van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998).
2.8.1. De raad stelt dat het college op 18 maart 2011 een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Nbw 1998 heeft verleend voor de aanleg van het fietspad waardoor het aannemelijk is dat de kwaliteit van de natuurlijke waarden in het gebied niet onevenredig beschadigd wordt en deze minimaal gelijk blijft.
2.8.2. Ingevolge artikel 8.1.1, van de planregels zijn de voor Natuur met specificatie Natuur aangewezen gronden bestemd voor:
a. natuur in de vorm van land en water met inbegrip van de zich daarin bevindende flora en fauna;
b. het behoud, het herstel en de versterking van de actuele en potentiële natuurlijke waarden;
c. bouwwerken die geen gebouwen zijn, en die voor het behoud, het herstel en de versterking van de actuele en potentiële natuurlijke waarden nodig zijn;
d. voorzieningen ten behoeve van, het behoud, het herstel en de versterking van actuele en potentiële natuurlijke waarden, zoals:
- wegen, voet- fietspaden.
Ingevolge artikel 8.1.2., aanhef en onder e., van de planregels, is onder de onder 8.1.1 genoemde bestemming, onder de voorwaarde dat het gebruik volgens 8.1.1 niet wordt geschaad of belemmerd, toegestaan:
een openbaar fietspad zonder een daartoe gerichte functieaanduiding.
2.8.3. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijk voorschrift waarop het berust zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
Ingevolge artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998, maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
2.9. Het Natura-2000 gebied Solleveld & Kapittelduinen is in het ontwerpbesluit van 24 november 2006, vastgesteld op 27 september 2010, aangewezen voor de habitattypen: H2120 wandelende duinen op de strandwal met Ammophila arenaria ("witte duinen"), H2130 vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie ("grijze duinen"), H2150 Atlantische vastgelegde ontkalkte duinen (Calluno-Ulicetea), H2160 Duinen met Hippophaë rhamnoides, H2180 Beboste Duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied en H2190 Vochtige Duinvalleien.
Artikel 19j, eerste lid, van de Nbw, is alleen van toepassing indien het plan de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Voor de toepassing van artikel 19j, tweede lid, van de Nbw, is van belang of het plan, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied. Als dat niet is uitgesloten dient een passende beoordeling te worden gemaakt.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de raad voor de vaststelling van het plan niet heeft onderzocht of het plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor de aangewezen habitattypen.
Reeds gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover de aanleg van een fietspad in de bestemming "Natuur-Natuur" is mogelijk gemaakt, is genomen in strijd met artikel 19j van de Nbw. De overige beroepsgronden van de Stichting op dit punt behoeven dan ook geen verdere bespreking.
Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen, zoals door de raad en het college is verzocht, ziet de Afdeling, gelet op de aard van het gebrek, geen aanleiding.
Conclusie
2.10. Het beroep voor zover ingesteld door de Stichting Duinbehoud dient niet-ontvankelijk te worden verklaard.
In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd voor zover het betreft de aanduidingen "specifieke vorm van natuur-1(sn-1)" en "specifieke vorm van natuur- 2 (sn-2)" op de verbeelding, de bestemmingen "Groen" en "Verkeer" die zijn toegekend aan de Slaperdijk, ter hoogte van het Geestduin, parkeerterrein Molenslag met de Slaperdijk, de zeeduinen ter hoogte van Ter Heijde, de Slaperdijk tussen Ter Heijde en Arendsduin en de Noordlandse dijk doorlopend via de Nieuwlandse dijk tot het grondgebied van de deelgemeente Hoek van Holland en artikel 8.1.2., aanhef en onder e., van de planregels.
Proceskostenveroordeling
2.11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de stichting Stichting Duinbehoud niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van de stichting Stichting Westlandse Natuur gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Westland van 21 september 2010, voor zover het betreft de aanduidingen "specifieke vorm van natuur-1(sn-1)" en "specifieke vorm van natuur- 2 (sn-2)" op de verbeelding, de bestemmingen "Groen" en "Verkeer" die zijn toegekend aan de Slaperdijk, ter hoogte van het Geestduin, parkeerterrein Molenslag met de Slaperdijk, de zeeduinen ter hoogte van Ter Heijde, de Slaperdijk tussen Ter Heijde en Arendsduin en de Noordlandse dijk doorlopend via de Nieuwlandse dijk tot het grondgebied van de deelgemeente Hoek van Holland en artikel 8.1.2., aanhef en onder e., van de planregels;
IV. draagt de raad van de gemeente Westland op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van de uitspraak een nieuw plan vast te stellen;
V. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de bestemming "Natuur-Natuur" geldt voor de Slaperdijk, ter hoogte van het Geestduin, parkeerterrein Molenslag met de Slaperdijk, de zeeduinen ter hoogte van Ter Heijde, de Slaperdijk tussen Ter Heijde en Arendsduin en de Noordlandse dijk doorlopend via de Nieuwlandse dijk tot het grondgebied van de deelgemeente Hoek van Holland;
VI. bepaalt dat de onder V opgenomen voorlopige voorziening vervalt op het tijdstip van inwerkingtreding van het door de raad vast te stellen plan als bedoeld onder IV;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Westland aan de Stichting Westlandse Natuur het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Drouen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2012
539-690.