Uitspraak
201200546/1/V4.
Datum uitspraak: 27 juli 2012
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak in zaken nrs. 11/41350, 11/41348, 11/41351, 11/41354 en 11/41353 van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, en de voorzieningenrechter van die rechtbank en nevenzittingsplaats, van 12 januari 2012 in de gedingen tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2011 is jegens de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel genomen, die nadien is voortgezet. Dit besluit is aangehecht.
Bij besluit van 22 december 2011 heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij uitspraak van 12 januari 2012, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het tegen het besluit van 22 december 2011 door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de termijn van vrijwillig vertrek in dat besluit betreft, een termijn voor vrijwillig vertrek vastgesteld van vier weken vanaf 22 december 2011 tot 20 januari 2012 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Bij dezelfde uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 13 december 2011 door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 13 januari 2012, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Het hoger beroep beperkt zich tot het oordeel van de rechtbank over de toegepaste vrijheidsontnemende maatregel.
2.2. In de eerste grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gunnen van een termijn voor vrijwillig vertrek niet betekent dat geen vrijheidsontnemende maatregel kan worden opgelegd dan wel dat deze niet kan worden voortgezet, omdat er geen rechtsregel is, ook niet artikel 8, tweede lid, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn), waaruit dit ondubbelzinnig volgt.
De vreemdeling betoogt daartoe dat uit de systematiek van de Terugkeerrichtlijn en meer in het bijzonder de artikelen 15 en 8, eerste en tweede lid, volgt dat een vrijheidsontnemende maatregel pas kan worden opgelegd, indien niet aan de vertrekplicht binnen de gestelde vrijwillige vertrektermijn is voldaan. Uit artikel 7, derde lid, en punt 10 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn blijkt dat deze richtlijn trapsgewijs wordt uitgevoerd en dat pas kan worden overgegaan tot vrijheidsontneming, nadat de gegunde vrijwillige vertrektermijn is verstreken. Gelet op de gegunde vrijwillige vertrektermijn had de rechtbank de vrijheidsontnemende maatregel niet mogen laten voortduren, aldus de vreemdeling.
2.3. Volgens punt 10 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, verdient, zolang er geen reden is om aan te nemen dat dit de terugkeerprocedure ondermijnt, vrijwillige terugkeer de voorkeur boven gedwongen terugkeer en dient een termijn voor vrijwillige terugkeer te worden toegekend.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 4, wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder "terugkeerbesluit" verstaan de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.
Ingevolge die aanhef en onder 5, wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder "verwijdering" verstaan de tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting, dat wil zeggen de fysieke verwijdering uit de lidstaat.
Ingevolge die aanhef en onder 8, wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder "vrijwillig vertrek" verstaan het nakomen van de verplichting om binnen de in het terugkeerbesluit gestelde termijn terug te keren.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, voor zover thans van belang, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt in een terugkeerbesluit een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld, onverminderd de in de leden 2 en 4 bedoelde uitzonderingen.
Ingevolge het derde lid kunnen voor de duur van de termijn voor vrijwillig vertrek bepaalde verplichtingen worden opgelegd om het risico op onderduiken te beperken, zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten voor te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven.
Ingevolge het vierde lid kunnen de lidstaten afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, of een termijn toekennen die korter is dan zeven dagen indien er een risico op onderduiken bestaat, of een aanvraag voor een verblijfsvergunning als kennelijk ongegrond dan wel frauduleus is afgewezen, dan wel indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek overeenkomstig artikel 7, vierde lid, is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de volgens artikel 7 toegestane Pro termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan.
Ingevolge het tweede lid kan, indien een lidstaat overeenkomstig artikel 7 een Pro termijn voor vrijwillig vertrek heeft toegekend, het terugkeerbesluit pas na het verstrijken van die termijn worden uitgevoerd, tenzij tijdens die termijn een van de risico's bedoeld in artikel 7, vierde lid, ontstaat.
Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, zijn de dwangmaatregelen waarvan een lidstaat als laatste middel gebruik maakt bij de verwijdering van een onderdaan van een derde land die zich hiertegen verzet, proportioneel en blijven deze binnen redelijke grenzen.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, kunnen, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren.
2.3.1. De voorzieningenrechter heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat zich omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Derhalve heeft de minister ten onrechte geen termijn voor vrijwillig vertrek vastgesteld. De voorzieningenrechter heeft het besluit van 22 december 2011 in zoverre vernietigd en zelfvoorziend, gelet op het bepaalde in artikel 62, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), alsnog een termijn voor vrijwillig vertrek van vier weken vastgesteld. Tegen dit oordeel van de voorzieningenrechter is in rechte niet opgekomen, zodat daarvan moet worden uitgegaan.
2.3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 december 2011 in zaak nr. 201108418/1/V4; www.raadvanstate.nl) dient een vrijheidsontnemende maatregel als bedoeld in artikel 6 van Pro de Vw 2000 mede ter voorbereiding van de terugkeer en/of de uitvoering van de verwijderingsprocedure en niet louter ter verhindering van de binnenkomst van een vreemdeling op het grondgebied.
2.3.3. Uit de tekst van en de kopjes bij de in de Terugkeerrichtlijn opgenomen artikelen 7, 8 en 15 blijkt dat deze bepalingen onderscheidenlijk betrekking hebben op vrijwillig vertrek, verwijdering en bewaring. Verder blijkt dat artikel 15 is Pro opgenomen in het hoofdstuk "Bewaring met het oog op verwijdering". Uit de artikelen 7, derde en vierde lid, 8, eerste, tweede en vierde lid en 15 eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, gelezen in onderlinge samenhang, volgt het volgende.
Onderdeel van een terugkeerbesluit is het opleggen of vaststellen van een terugkeerverplichting, waarbij in beginsel een termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen wordt vastgesteld. Binnen die termijn kan een vreemdeling vrijwillig aan de terugkeerverplichting voldoen. Indien een vreemdeling daaraan niet binnen de gestelde termijn voldoet, is de lidstaat (de minister) gehouden de nodige maatregelen te nemen om het terugkeerbesluit uit te voeren.
Indien binnen de termijn voor vrijwillig vertrek een van de risico's als bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn ontstaat, is de minister evenwel bevoegd voor ommekomst van die termijn zelf de nodige maatregelen ter uitvoering van het terugkeerbesluit te treffen.
De minister legt de terugkeerverplichting ten uitvoer door de vreemdeling fysiek te verwijderen. In het kader van de verwijdering kan de minister van dwangmaatregelen, zoals bewaring, gebruik maken. Gedurende de termijn voor vrijwillig vertrek, die aan een eventuele verwijdering voorafgaat, kunnen aan de vreemdeling, gelet op het bepaalde in artikel 7, derde lid, van de Terugkeerrichtlijn wel bepaalde verplichtingen worden opgelegd, maar kan nog geen gebruik worden gemaakt van dwangmaatregelen, zoals bewaring. Uit het systeem van de Terugkeerrichtlijn volgt derhalve dat, behoudens de situatie bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, de minister pas na het verstrijken van de termijn voor vrijwillig vertrek de vreemdeling kan verwijderen, zo nodig met gebruikmaking van dwangmaatregelen.
Steun voor deze uitleg van de Terugkeerrichtlijn bieden de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van
28 april 2011, C-61/11 PPU, El Dridi, punten 34 tot en met 41, en van 6 december 2011, C-329/11, Achughbabian, punten 35 en 36 (www.curia.europa.eu). In de punten 34 en 41 van het arrest El Dridi, bezien in onderlinge samenhang, heeft het Hof overwogen dat de Terugkeerrichtlijn de procedure vastlegt die de lidstaat dient toe te passen en ook de volgorde bepaalt van de verschillende stappen die de terugkeerprocedure achtereenvolgens omvat. De volgorde van die stappen stemt overeen met een trapsgewijze verzwaring van de voor de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit te nemen maatregelen.
Het Hof heeft in punt 36 van het arrest El Dridi overwogen dat in het kader van de eerste stap in de terugkeerprocedure voorrang moet worden gegeven aan vrijwillige nakoming van de terugkeerverplichting. In de punten 35 van het arrest Achughbabian en 38 van het arrest El Dridi heeft het Hof overwogen dat indien van een termijn voor vrijwillig vertrek is afgezien dan wel niet binnen de termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting is voldaan, uit artikel 8, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn volgt dat de lidstaat verplicht is om de nodige maatregelen te nemen voor de verwijdering, te weten de fysieke verwijdering, van de betrokkene uit die lidstaat. Verder heeft het Hof in punt 36 van het arrest Achughbabian overwogen dat de woorden "maatregelen" en "dwangmaatregelen" in artikel 8, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn verwijzen naar elk optreden van de lidstaat dat op doeltreffende en evenredige wijze tot de terugkeer van de betrokkene leidt en dat artikel 15 van Pro de Terugkeerrichtlijn bepaalt dat de bewaring van de betrokkene uitsluitend is toegestaan om de verwijdering voor te bereiden en mogelijk te maken.
De rechtbank heeft, gelet op de systematiek van de Terugkeerrichtlijn, nadat de voorzieningenrechter zelf voorziend een termijn voor vrijwillig vertrek heeft vastgesteld, ten onrechte nagelaten de vrijheidsontnemende maatregel op te heffen.
De eerste grief slaagt.
2.3.4. De omstandigheid dat de toegepaste vrijheidsontnemende maatregel mede diende ter verhindering van de binnenkomst van de vreemdeling op het grondgebied, maakt het vorenstaande niet anders. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in de systematiek van de Terugkeerrichtlijn een lidstaat van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek kan afzien, indien is voldaan aan het bepaalde in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn.
2.4. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De tweede grief behoeft geen bespreking. De uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op het vorenstaande, het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 13 december 2011 alsnog gegrond verklaren. Nu de vrijheidsontnemende maatregel reeds is opgeheven, kan een daartoe strekkend bevel achterwege blijven. Aan de vreemdeling wordt met toepassing van artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 na te melden vergoeding toegekend over de periode van 22 december 2011 tot
10 april 2012, de dag waarop de vrijheidsontnemende maatregel is opgeheven.
2.5. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 12 januari 2012 in zaak nr. 11/41351;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 8.800,00 (zegge: achtduizendenachthonderd euro), ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de secretaris van de Raad van State;
V. veroordeelt de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.311,00 (zegge: dertienhonderdelf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 56.99.94.977) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.K. van Leening, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
Voorzitter w.g. Van Leening
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2012
307.
Verzonden: 27 juli 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser