Uitspraak
201107472/1/A3.
Datum uitspraak: 15 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 juni 2011 in zaak
nr. 09/1862 in het geding tussen:
[wederpartijen], wonend te Amsterdam,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2008 heeft het dagelijks bestuur [wederpartijen] onder oplegging van een dwangsom gelast, om binnen vier maanden na de verzending van het besluit de samenvoeging van de appartementen gelegen aan de [locatie A] en [locatie B] te Amsterdam ongedaan te maken.
Bij besluit van 23 maart 2009 heeft het dagelijks bestuur het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juni 2011, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 8 oktober 2008 gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 augustus 2011.
[wederpartijen] hebben een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2012, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. T.M. van Gorsel en
M.G. Spiegelenburg, beiden werkzaam bij het stadsdeel, en [wederpartijen], in de persoon van [wederpartij B], bijgestaan door mr. M.H.J. van Driel, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, voor zover thans van belang, stelt de gemeenteraad een huisvestingsverordening vast indien het naar het oordeel van de gemeenteraad noodzakelijk is regelen te stellen met betrekking tot het in gebruik nemen of geven van woonruimte.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
b. met andere woonruimte samen te voegen;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge het tweede lid wordt verstaan onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder c, een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Partiële Regionale Huisvestingsverordening 2008 voor de gemeente Amsterdam, stadsdeel Oud-Zuid, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt in deze verordening verstaan onder onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en toilet.
Ingevolge artikel 2 wordt als categorie bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet - op grond waarvan een verbod geldt om zonder vergunning woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen dan wel van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten - aangewezen alle woonruimte in het stadsdeel Oud-Zuid, ongeacht de huur- of koopprijs.
2.2. [wederpartijen] zijn de eigenaren van de appartementen gelegen aan de [locatie A] en [locatie B] te Amsterdam. Zij hebben een interne trap geplaatst tussen deze woningen. Volgens het dagelijks bestuur hebben zij de twee woningen samengevoegd. Daarbij heeft het dagelijks bestuur in aanmerking genomen dat de interne trap is geplaatst ten behoeve van de verzorging van de kinderen door au-pairs. De kinderen kunnen in deze situatie dag en nacht direct worden bereikt door de au-pairs zonder dat zij daartoe het centrale trappenhuis hoeven te gebruiken. Door de interne trap en de opening in de verdiepingsvloer zijn de appartementen volgens het dagelijks bestuur zodanig met elkaar verbonden dat geen sprake meer is van twee aparte besloten woonruimten.
Het dagelijks bestuur heeft [wederpartijen] bij besluit van 8 oktober 2008 onder meer op grond van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet gelast de samenvoeging ongedaan te maken, omdat zij daartoe zonder vergunning zijn overgegaan en aan hen niet alsnog een vergunning als bedoeld in voormelde bepaling kon worden verleend. Voorts achtte het dagelijks bestuur handhaving niet zodanig onevenredig in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat daarvan zou moeten worden afgezien.
2.3. De rechtbank is van oordeel dat door plaatsing van de interne trap niet het besloten karakter aan de beide woningen is ontnomen. De woningen hebben elk een eigen toegang en beschikken over alle wezenlijke voorzieningen. Er is nog altijd sprake van twee woongedeelten die uitermate geschikt zijn voor gescheiden bewoning, hetgeen ook feitelijk gebeurt nu de benedenwoning door de au-pairs wordt bewoond en de bovenwoning door het gezin. Het dagelijks bestuur was daarom niet bevoegd handhavend op te treden tegen het zonder vergunning samenvoegen, aldus de rechtbank.
2.4. Het dagelijks bestuur betoogt dat geen sprake meer is van twee aparte besloten ruimten. De rechtbank heeft het begrip "besloten" volgens het dagelijks bestuur verkeerd uitgelegd. Daarmee heeft zij miskend dat zowel zelfstandige als onzelfstandige woonruimten een besloten karakter dienen te hebben om beschouwd te worden als woonruimte in de zin van de Huisvestingswet. Door de verbinding zijn de beneden- en bovenwoning veranderd in één besloten ruimte. De woningen worden volgens het dagelijks bestuur ook als zodanig gebruikt waardoor een woonruimte in de zin van de Huisvestingswet aan de woningvoorraad is onttrokken. Daarbij acht het dagelijks bestuur van belang dat het gelet op het zeer luxueuze karakter van de benedenwoning niet aannemelijk is dat het gezin niet ook van die woning gebruik maakt.
2.5. Onder verwijzing naar de uitspraken van 30 maart 2011 en 30 juli 2003 in zaken nrs.
201008115/1/H3en
200203397/1overweegt de Afdeling dat voor het samenvoegen van twee woningen van belang is dat de woningen door samenvoeging niet meer afzonderlijk worden bewoond. Niet in geschil is dat [wederpartijen] een verbinding tussen de woningen [locatie A] en [locatie B] tot stand hebben gebracht door plaatsing van de interne trap. Voorts is evenmin in geschil dat zij dit hebben gedaan in verband met de verzorging van hun kinderen door de au-pairs. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur terecht het standpunt heeft ingenomen dat de woningen niet meer afzonderlijk als zijnde besloten woonruimten worden bewoond. De Afdeling tekent daarbij nog aan dat het voorzieningenniveau van de benedenwoning aanmerkelijk hoger ligt dan dat van de bovenwoning en de bovenwoning niet meer over een volwaardige keuken beschikt. Ook daarom is niet aannemelijk dat de benedenwoning alleen door de au-pairs wordt bewoond en niet tevens door het gezin van [wederpartijen]. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheid dat de woningen elk beschikken over een eigen toegang en elk zijn voorzien van alle wezenlijke voorzieningen, niet leidt tot een ander oordeel. De door de rechtbank in de aangevallen uitspraak in dat verband aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 1994, LJN AN4018, zag weliswaar op een geval waarin de betrokken woningen eveneens elk beschikten over een eigen toegang en elk waren voorzien van alle wezenlijke voorzieningen, maar anders dan thans het geval is, ging het daar niet om een interne verbinding die tussen de afzonderlijke woningen tot stand was gebracht. Evenmin leidt de omstandigheid dat de woningen eenvoudig in oude staat kunnen worden teruggebracht tot een ander oordeel.
201008115/1/H3en
200203397/1overweegt de Afdeling dat voor het samenvoegen van twee woningen van belang is dat de woningen door samenvoeging niet meer afzonderlijk worden bewoond. Niet in geschil is dat [wederpartijen] een verbinding tussen de woningen [locatie A] en [locatie B] tot stand hebben gebracht door plaatsing van de interne trap. Voorts is evenmin in geschil dat zij dit hebben gedaan in verband met de verzorging van hun kinderen door de au-pairs. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur terecht het standpunt heeft ingenomen dat de woningen niet meer afzonderlijk als zijnde besloten woonruimten worden bewoond. De Afdeling tekent daarbij nog aan dat het voorzieningenniveau van de benedenwoning aanmerkelijk hoger ligt dan dat van de bovenwoning en de bovenwoning niet meer over een volwaardige keuken beschikt. Ook daarom is niet aannemelijk dat de benedenwoning alleen door de au-pairs wordt bewoond en niet tevens door het gezin van [wederpartijen]. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de omstandigheid dat de woningen elk beschikken over een eigen toegang en elk zijn voorzien van alle wezenlijke voorzieningen, niet leidt tot een ander oordeel. De door de rechtbank in de aangevallen uitspraak in dat verband aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 1994, LJN AN4018, zag weliswaar op een geval waarin de betrokken woningen eveneens elk beschikten over een eigen toegang en elk waren voorzien van alle wezenlijke voorzieningen, maar anders dan thans het geval is, ging het daar niet om een interne verbinding die tussen de afzonderlijke woningen tot stand was gebracht. Evenmin leidt de omstandigheid dat de woningen eenvoudig in oude staat kunnen worden teruggebracht tot een ander oordeel.
Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 23 maart 2009 beoordelen in het licht van de daartegen door [wederpartijen] voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze bespreking behoeven.
2.7. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat in strijd is gehandeld met artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet. Het dagelijks bestuur was daarom bevoegd handhavend op te treden tegen de interne trap.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.8. Niet in geschil is dat ten tijde van belang ten aanzien van de samenvoeging geen concreet zicht op legalisering bestond. De Afdeling is van oordeel dat de omstandigheid dat aan [wederpartijen] een bouwvergunning is verleend voor de trap geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het dagelijks bestuur in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. De omstandigheid dat het bouwen van de interne trap met de verkregen bouwvergunning zou leiden tot een met de Huisvestingswet strijdige situatie, bood, gelet op het bepaalde in de Woningwet, geen grond om de gevraagde vergunning te weigeren. In de bouwvergunning is voorts vermeld dat deze niet tevens een samenvoegingsvergunning inhoudt.
Met betrekking tot de af te wegen belangen heeft het dagelijks bestuur in redelijkheid aan de door [wederpartijen] gestelde omstandigheid dat de verwijdering van de binnentrap een onnodige drempel opwerpt voor de adequate verzorging van de kinderen door de au-pairs, geen doorslaggevend gewicht toegekend. Daarbij heeft het dagelijks bestuur terecht in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat de au-pairs zonder de trap geen adequate en verantwoorde zorg aan de kinderen kunnen bieden. Aan het vorenstaande kan niet afdoen dat [wederpartijen] bereid zijn contractueel vast te leggen dat zij bij verkoop de woningen in de oude toestand zullen herstellen, reeds omdat aldus een met de wet strijdige situatie voor onbepaalde tijd zou voortduren en de met het behoud van de woningvoorraad gediende belangen met vasthouden aan het handhavend optreden effectiever worden gediend.
2.9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog ongegrond verklaren.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 juni 2011 in zaak nr. 09/1862;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2012
280-597.