Uitspraak
201009511/1/R2.
Datum uitspraak: 8 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Club Direct Omwonenden Lelystad Airport, gevestigd te Lelystad,
2. [appellant sub 2], wonend te Lelystad,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2010 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad bij besluit van 15 december 2009 vastgestelde bestemmingsplan "partiële herziening bestemmingsplan Landelijk gebied Lelystad, gedeelte oostelijk Flevoland 'Geluidszone Industrieterrein Luchthaven Lelystad'".
Tegen dit besluit hebben Stichting CDO bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 oktober 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 oktober 2010, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 november 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Stichting CDO en [appellant sub 2] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Dienst Wegverkeer (hierna: RDW) heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Stichting CDO en RDW hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr.
201100127/1/R2, ter zitting behandeld op 5 juni 2012, waar [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Vuuregge en J.S. Elzinga, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
201100127/1/R2, ter zitting behandeld op 5 juni 2012, waar [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Vuuregge en J.S. Elzinga, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de raad van de gemeente Lelystad, vertegenwoordigd door mr. T. Tuenter, bijgestaan door J. Bos, werkzaam bij de gemeente, en mr. R. Dijkstra, werkzaam bij Oranjewoud B.V., en de RDW, vertegenwoordigd door mr. C. Burgermeestre, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door mr. H. Pasman en ir. J.S. Boersma, werkzaam bij RDW, en E.L. Eradus en F.A.G.M. Schermer, werkzaam bij Peutz B.V., als partij gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
2. Overwegingen
2.1. De Afdeling heeft de onderhavige zaak en de zaak aangaande het bestemmingsplan "Lelystad-Larserknoop" vanwege hun onderlinge samenhang ter zitting gevoegd behandeld.
Toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Planbeschrijving
2.3. Het plan betreft een gedeeltelijke herziening van het vigerende bestemmingsplan "Landelijk gebied (gedeelte Oostelijk Flevoland)" en voorziet onder andere in een verruiming van de in 1991 vastgestelde 50 dB(A)-contour (hierna: de geluidcontour) ingevolge de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) om voldoende geluidruimte te creëren voor bestaande en toekomstige bedrijven op het gezoneerde Industrieterrein Luchthaven Lelystad, voor de luchthaven Lelystad en andere activiteiten.
Bestreden besluit
2.4. Het college heeft in het bestreden besluit goedkeuring onthouden aan de vastgestelde geluidcontour op de plankaart, voor zover die geluidzone is gelegen over de gronden van het gezoneerde industrieterrein en het vliegveld Lelystad. De reden hiervoor is dat volgens het college een geluidzone ingevolge artikel 40 van de Wgh betrekking heeft op de gronden die rondom een gezoneerd industrieterrein liggen en het desbetreffende industrieterrein zelf niet tot de geluidzone behoort. Het gezoneerde industrieterrein dient dan ook buiten de geluidzone te worden gehouden door goedkeuring te onthouden aan een deel van de plankaart, aldus het college. Tevens heeft het college goedkeuring onthouden aan een zinsnede in artikel 2 van de planvoorschriften. Voor het overige heeft het college het plan goedgekeurd.
Zonebeheerplan
2.5. Stichting CDO en [appellant sub 2] betogen dat niet inzichtelijk is gemaakt welke gevolgen de gedeeltelijke onthouding van goedkeuring heeft voor het vastgestelde zonebeheerplan, dat ervan uitgaat dat het gezoneerde industrieterrein wel onderdeel uitmaakt van de geluidzone.
2.5.1. Ingevolge artikel 163, eerste lid, van de Wgh zorgen burgemeester en wethouders van de gemeente waarin een industrieterrein geheel of in hoofdzaak is gelegen ervoor dat er voldoende informatie beschikbaar is over de geluidsruimte binnen de zone.
Ingevolge het tweede artikellid is het eerste artikellid niet van toepassing op industrieterreinen van regionaal belang die zijn aangewezen bij provinciale verordening krachtens de Wet milieubeheer of de Wet ruimtelijke ordening. In dat geval dragen gedeputeerde staten voor de in het eerste lid genoemde taken zorg.
Ingevolge artikel 164 van de Wgh kan ter vervulling van de in artikel 163 van de Wgh bedoelde taak een zonebeheerplan worden opgesteld.
2.5.2. Het zonebeheerplan voor het industrieterrein Luchthaven Lelystad is op 9 september 2008 vastgesteld krachtens artikel 164 van de Wgh. Het zonebeheerplan geeft door middel van kavelreservering aan op welke wijze de geluidruimte binnen het gezoneerde industrieterrein wordt beheerd en verdeeld. In het zonebeheerplan is vermeld dat het als uitgangspunt geldt bij de vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer (thans: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht).
2.5.3. Anders dan Stichting CDO en [appellant sub 2] betogen, heeft de gedeeltelijke onthouding van goedkeuring aan het plan in dit geval geen gevolgen voor het eerder vastgestelde zonebeheerplan. Hierbij is van belang dat er bij de gedeeltelijke herziening waarop het plan betrekking heeft geen wijzigingen zijn aangebracht in de bestemmingen die ingevolge het geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied (gedeelte Oostelijk Flevoland)" zijn toegekend aan de gronden die binnen de geluidcontour liggen. De gedeeltelijke onthouding van goedkeuring heeft derhalve evenmin wijzigingen aangebracht in de bestemmingen die gelden voor de gronden van het gezoneerde industrieterrein en de luchthaven Lelystad. Hierdoor is voor het deel van het plangebied waaraan goedkeuring is onthouden geen wijziging opgetreden in de ruimtelijke ontwikkelingen die daarbinnen mogelijk zijn. De uitgangspunten waarop het zonebeheerplan is gebaseerd behoeven als gevolg van het bestreden besluit dan ook niet te worden aangepast.
In hetgeen Stichting CDO en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling - mede gezien het deskundigenbericht op dit punt - geen aanleiding voor het oordeel dat het zonebeheerplan door het college niet aan het plan ten grondslag kon worden gelegd.
2.6. Stichting CDO betoogt dat de geluidzone vanwege het gezoneerde industrieterrein over drie bestemmingsplannen is gelegd en dat het zonebeheerplan daarop dient te worden aangepast. [appellant sub 2] voert daarbij aan dat niet duidelijk is welke geluidhinder voor omwonenden zal ontstaan nu de geluidcontour over drie bestemmingsplannen is gelegd.
2.6.1. Het voorliggende plan voorziet in de vaststelling van de volledige geluidcontour voor het gezoneerde industrieterrein nabij luchthaven Lelystad. Anders dan Stichting CDO en [appellant sub 2] stellen, maken de nieuwe bedrijfsterreinen waarin het bestemmingsplan "Lelystad-Larserknoop" voorziet geen onderdeel uit van het gezoneerde industrieterrein. Blijkens de verbeelding van dat plan is de aanduiding 'gezoneerd terrein' uitsluitend toegekend aan de gronden van het bestaande industrieterrein. Derhalve ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het vastgestelde zonebeheerplan uit 2008 dient te worden aangepast vanwege de vaststelling van het bestemmingsplan "Lelystad-Larserknoop".
Wat betreft het betoog dat het opnemen van de geluidcontour in drie bestemmingsplannen tot onduidelijkheid leidt, overweegt de Afdeling als volgt. De geluidcontour van het industrieterrein is in zijn geheel weergegeven op de plankaart van onderhavig bestemmingsplan, deels op de verbeelding van het later vastgestelde bestemmingsplan "Lelystad-Larserknoop" en deels op de verbeelding van het eveneens later vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2009". Dat dit tot onduidelijkheid leidt over de geluidhinder voor omwonenden kan de Afdeling niet volgen, nu de geluidcontour op alle plankaarten dan wel verbeeldingen dezelfde ligging heeft en het gezoneerde industrieterrein noch in het bestemmingsplan "Lelystad-Larserknoop" noch in het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" is uitgebreid of verkleind ten opzichte van het voorliggende plan.
Cumulatieve effecten
2.7. Stichting CDO betoogt dat bij de vergroting van de geluidcontour geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat bij de woningen aan de Eendenweg drie contouren over elkaar heen komen te liggen. Daarbij doelt zij op de 35 Ke-contour, de bkl-geluidzone (belasting kleine luchtvaart) en de geluidcontour van het gezoneerde industrieterrein. Met deze cumulatie van geluidhinder is volgens Stichting CDO ten onrechte geen rekening gehouden in het plan en daardoor zal sprake zijn van onacceptabele geluidhinder. [appellant sub 2] voert aan dat hij een totaaloverzicht verlangt van alle verschillende bestemmingsplanwijzigingen in dit gebied en welke gevolgen deze wijzigingen hebben op de geluidsbelasting. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting begrijpt de Afdeling deze beroepsgrond aldus dat [appellant sub 2] van opvatting is dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de cumulatieve geluidsbelasting op zijn woning.
2.7.1. Het college stelt in het verweerschrift in reactie op het betoog van [appellant sub 2] dat een geactualiseerd onderzoek naar de gecumuleerde toekomstige geluidsbelasting van zijn woning ontbreekt, dat in het plan inderdaad alleen wordt ingegaan op de cumulatie van geluid in de omliggende natuurgebieden. Voor wat betreft de beoordeling van de gevolgen van de verruiming van de geluidzone voor de omliggende woningen leunt dit plan volledig op de onderzoeken die zijn verricht ten behoeve van de vaststelling hogere grenswaarden, aldus het college.
Het college stelt zich op het standpunt dat voldoende onderzoek is gedaan naar de cumulatie van geluidhinder, afkomstig van het gezoneerde industrieterrein met de daar aanwezige circuits, van de wegen in het gebied en van de luchthaven. Hierbij wijst het college in navolging van de raad op het geluidsonderzoek dat in 2004 is verricht ten behoeve van het besluit tot vaststelling van hogere grenswaarden krachtens artikel 47 van de Wgh voor een aantal woningen die binnen de geluidcontour liggen. Het college concludeert op basis van de resultaten van de in dit kader uitgevoerde onderzoeken uit 2004 dat voor de gecumuleerde geluidbelasting het gebruik van de luchthaven duidelijk bepalend is. Daaruit blijkt volgens het college dat geen sprake zal zijn van een onaanvaardbare geluidhinder voor deze omliggende woningen en verwijst het college in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005 over het besluit van 22 oktober 2002 tot vaststelling van hogere grenswaarden.
2.7.2. De 35 Ke-contour (Kosteneenheden) en bkl-geluidzone (belasting kleine luchtvaart) zijn niet in het onderhavige bestemmingsplan vastgesteld, maar worden op basis van een aanwijzingsbesluit ingevolge de Luchtvaartwet vastgesteld. In deze procedure staat dan ook uitsluitend de vastgestelde - verruimde - geluidcontour vanwege het gezoneerde industrieterrein ter beoordeling. Het onderzoek naar de gecumuleerde geluidsbelasting, neergelegd in het rapport van 10 september 2004, dat is opgesteld door de afdeling Milieubeheer van de provincie Flevoland, is gebaseerd op dezelfde geluidcontour die in het voorliggende plan is opgenomen. Nu Stichting CDO niet heeft aangevoerd dat het geluidrapport uit 2004 achterhaald zou zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit geluidrapport niet in redelijkheid aan het plan ten grondslag kon worden gelegd.
2.7.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 december 2005 in zaak nr.
200408310/1) ontbreekt een wettelijke regeling, op basis waarvan de gecumuleerde geluidsbelasting moet worden berekend en beoordeeld. Om tot een beoordeling van deze geluidsbelasting te komen is in het geluidrapport uit 2004 de gecumuleerde geluidsbelasting van de woningen uitgedrukt in de uniforme dosismaat Lden, waarbij etmaal-gewogen geluidsbelastingen zijn omgezet naar jaar-gewogen waarden. De verschillende waarden van de geluidsbelasting vanwege luchtvaart, industrie en wegverkeer zijn daartoe vertaald naar deze dosismaat.
200408310/1) ontbreekt een wettelijke regeling, op basis waarvan de gecumuleerde geluidsbelasting moet worden berekend en beoordeeld. Om tot een beoordeling van deze geluidsbelasting te komen is in het geluidrapport uit 2004 de gecumuleerde geluidsbelasting van de woningen uitgedrukt in de uniforme dosismaat Lden, waarbij etmaal-gewogen geluidsbelastingen zijn omgezet naar jaar-gewogen waarden. De verschillende waarden van de geluidsbelasting vanwege luchtvaart, industrie en wegverkeer zijn daartoe vertaald naar deze dosismaat.
Tevens is in die uitspraak overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college bij de vaststelling van de gecumuleerde geluidsbelasting per bron is uitgegaan van onjuiste berekeningen voor de geluidsbelasting in Lden vanwege het luchtvaartverkeer, het gezoneerde industrieterrein en het wegverkeer en dat uit het deskundigenbericht dat is uitgebracht in die zaak kan worden opgemaakt dat, gelet op een vergelijking van de gecumuleerde immissieniveaus in Lden per woning in de bestaande en de nieuwe situatie, de vastgestelde hogere waarden slechts tot een zeer geringe toename van de gecumuleerde geluidimmissie op de gevels van de omliggende woningen zullen leiden.
In voornoemde uitspraak is geoordeeld dat de gecumuleerde geluidsbelasting in dit geval niet tot onaanvaardbare geluidhinder voor omwonenden zal leiden en gelet op hetgeen is overwogen onder 2.7.2 ziet de Afdeling geen aanleiding om daarover thans anders te oordelen. Derhalve behoefde het college geen reden te zien om vanwege de cumulatie van geluidhinder goedkeuring te onthouden aan de vastgestelde geluidcontour in het plan.
2.7.4. Voor zover [appellant sub 2] in zijn zienswijze op het deskundigenbericht aanvoert dat als gevolg van nieuwe ontwikkelingen op het gezoneerde industrieterrein en het vliegveld het geluidrapport uit 2004 niet langer actueel is, overweegt de Afdeling dat het deskundigenbericht op basis van de beschikbare gegevens vaststelt dat het luchtvaartverkeer duidelijk bepalend is voor de gecumuleerde geluidsbelasting. Daarbij sluit het deskundigenbericht aan bij de conclusies uit het deskundigenrapport van 27 oktober 2005, dat is opgesteld ten behoeve van de hiervoor in 2.7.3 aangehaalde uitspraak van de Afdeling. De Afdeling ziet geen reden te twijfelen aan deze bevindingen. In zoverre slaagt het betoog niet.
2.7.5. Voor zover Stichting CDO aanvoert dat door cumulatie van geluid het maximaal toegestane geluidniveau (Lmax) vaker zal worden overschreden en dat hiertegen niet adequaat handhavend wordt opgetreden, overweegt de Afdeling dat de geluidzone vanwege een industrieterrein als bedoeld in artikel 40 van de Wgh ingevolge artikel 1 van de Wgh wordt uitgedrukt in een etmaalwaarde en dat de Wgh voor dergelijke geluidzones niet voorziet in een beoordelingskader voor een maximaal geluidniveau. Eventuele overschrijdingen van het maximaal toegestane geluidniveau (Lmax) dienen in het kader van de naleving van de vigerende milieuvergunningen van de bedrijven die zijn gevestigd op het gezoneerde industrieterrein aan de orde te worden gesteld. Voor dergelijke bezwaren met betrekking tot handhaving is in de onderhavige bestemmingsplanprocedure geen plaats.
Artikel 2 van de planvoorschriften
2.8. Stichting CDO betoogt dat het college aan een gedeelte van artikel 2 van de planvoorschriften goedkeuring heeft onthouden, maar dat in dit planvoorschrift niet meer naar de huidige regelgeving wordt verwezen.
Door het college is goedkeuring onthouden aan de zinsnede "als bedoeld in artikel 4 Besluit grenswaarden binnen zones rond industrieterreinen en het realiseren van terreinen als bedoeld in artikel 4a van genoemd besluit" in artikel 2 van de planvoorschriften.
Hierdoor luidt artikel 2 van de planvoorschriften thans als volgt: "Binnen het op de kaart als 'Geluidszone' aangegeven gebied is het realiseren van woningen en andere geluidsgevoelige bouwwerken niet toegestaan".
Door het college is terecht goedkeuring onthouden aan eerdergenoemde zinsnede in artikel 2 van de planregels, aangezien het 'Besluit grenswaarden binnen zones rond industrieterreinen' was vervallen ten tijde van het nemen van het besluit tot vaststelling van het voorliggende plan. Als gevolg van het bestreden besluit dient bij toepassing van artikel 2 van de planvoorschriften - bij afwezigheid van een expliciete andersluidende verwijzing - aan het geldende wettelijke kader te worden getoetst; een uitdrukkelijke verwijzing in de planvoorschriften is niet noodzakelijk. Derhalve bestaat geen aanleiding om op dit punt het bestreden besluit of artikel 2 van de planregels te vernietigen.
Verouderd plan
2.9. [appellant sub 2] betoogt dat enkel het toevoegen van een geluidcontour aan het geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied (gedeelte Oostelijk Flevoland)" dat volgens hem sterk verouderd is, niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
2.9.1. Gelet op de systematiek van de WRO komt de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het vaststellen van een bestemmingsplan en artikel 10 van de WRO biedt de mogelijkheid om een geldend bestemmingsplan slechts gedeeltelijk te herzien. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat dit kan geschieden in strijd met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht.
In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat door [appellant sub 2] niet inzichtelijk is gemaakt op welke punten de regeling van het vigerende bestemmingsplan "Landelijk gebied (gedeelte Oostelijk Flevoland)" voor het gezoneerde industrieterrein niet langer voldoet vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Het enkele feit dat voor dat vigerende plan ten tijde van de vaststelling van het voorliggende plan de termijn van 10 jaar voor herziening als bedoeld in artikel 33, eerste lid, van de WRO was verstreken, betekent niet dat het onderhavige plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht omdat het niet strekt tot herziening van het gehele geldende bestemmingsplan. De Afdeling volgt [appellant sub 2] dan ook niet in zijn betoog dat de bestemmingen en planvoorschriften voor het gezoneerde industrieterrein eveneens hadden moeten worden herzien.
Gelet op het voorgaande heeft de raad kunnen volstaan met het toevoegen van een geluidcontour aan het vigerende bestemmingsplan "Landelijk gebied (gedeelte Oostelijk Flevoland)" en heeft het college om deze reden geen goedkeuring behoeven te onthouden aan het plan.
Conclusie
2.10. De conclusie is dat hetgeen Stichting CDO en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Vreugdenhil
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2012
571.