Uitspraak
201100031/1/R4.
Datum uitspraak: 1 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1] en anderen, allen wonend te Schoonoord, gemeente Coevorden,
2. de vereniging Plaatselijk Belang Odoornerveen, gevestigd te Odoornerveen, (hierna: de vereniging PBO), gemeente Borger-Odoorn,
3. [appellant sub 3] en anderen, allen wonend te Schoonoord,
gemeente Coevorden,
4. [appellant sub 4], wonend te Schoonoord, gemeente Coevorden,
en
het college van burgemeester en wethouders van Coevorden,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2010 heeft het college het uitwerkingsplan "Uitwerkingsplan recreatieterrein de Boschkamp te Schoonoord" (hierna: het uitwerkingsplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 december 2010, de vereniging PBO bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2011, [appellant sub 3] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2011, en [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2011, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 21 april 2011 heeft Ontwikkelings Maatschappij Apeldoorn B.V. (hierna: OMA), die door de Afdeling in de gelegenheid is gesteld om op de voet van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) als partij aan het geding deel te nemen, mede namens Geertrudo B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [appellant sub 3] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2012, waar de vereniging PBO, vertegenwoordigd door [persoon], [appellant sub 3] en anderen, [appellant sub 4], en het college, vertegenwoordigd door drs. J. Jager zijn verschenen. Voorts is ter zitting OMA als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Witbreuk, advocaat te Enschede, en M. Bloem.
2. Overwegingen
Het uitwerkingsplan
2.1. Het uitwerkingsplan strekt tot uitwerking van het bestemmingsplan "Rekreatieterrein De Boschkamp" (hierna: het bestemmingsplan) dat op 26 juli 1988 is vastgesteld door de raad van de voormalige gemeente Sleen, thans gemeente Coevorden, en op 7 maart 1989 is goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Drenthe. Het uitwerkingsplan maakt de realisering van een bungalowpark mogelijk op het recreatieterrein "De Boschkamp" te Schoonoord.
Ontvankelijkheid
2.2. Het college betwist de ontvankelijkheid van het beroep van [appellante sub 1] en anderen. Het college stelt allereerst dat [appellante sub 1] gelet op de afstand tussen haar woning en het plangebied geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Daarnaast heeft [appellante sub 1] geen machtiging of andere stukken overgelegd waaruit blijkt dat het beroep mede namens andere personen is ingesteld. Bovendien zijn bij het beroep handtekeningen gevoegd van personen die geen zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerp van het uitwerkingsplan.
2.2.1. De Afdeling stelt vast dat de andere personen namens wie [appellante sub 1] blijkens de bij het beroepschrift gevoegde lijst van personen beroep heeft ingesteld geen zienswijzen tegen het ontwerpplan naar voren hebben gebracht.
Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en artikel 6:13 van Pro de Awb kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het uitwerkingsplan door een belanghebbende die tegen het ontwerpplan tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Deze omstandigheid doet zich hier niet voor.
Gelet hierop is het beroep van [appellante sub 1] en anderen niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld namens anderen dan [appellante sub 1].
2.2.2. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een uitwerkingsplan.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2.3. [appellante sub 1] woont op een afstand van ongeveer 700 meter van het plangebied aan de Kerklaan te Schoonoord. Volgens de plantoelichting leidt de realisering van het bungalowpark tot een verkeerstoename op de Kerklaan. Daargelaten of [appellante sub 1] zicht heeft op het plangebied, is de ruimtelijke uitstraling van het ter plaatse voorziene bungalowpark, gelet op de verwachte verkeerstoename in de omgeving van de woning van [appellante sub 1], zodanig dat de Afdeling van oordeel is dat het belang van [appellante sub 1] rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Gelet hierop kan zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb worden aangemerkt. Het beroep van [appellante sub 1] en anderen is derhalve, voor zover ingesteld door [appellante sub 1], ontvankelijk.
2.3. Het college betwist de ontvankelijkheid van het beroep van de vereniging PBO. Het college betoogt dat [persoon], voor zover hij op persoonlijke titel beroep heeft willen instellen, gelet op de afstand tussen zijn woning en het plangebied geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Het college betoogt verder dat [persoon] niet zelfstandig bevoegd was om namens de vereniging PBO beroep in te stellen. Daarnaast stelt het college dat de vereniging PBO niet als belanghebbende bij de vaststelling van het uitwerkingsplan kan worden aangemerkt, aangezien de statutaire doelstelling van de vereniging PBO onvoldoende onderscheidend is om op grond daarvan aan te nemen dat het belang van de vereniging PBO rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Voorts stelt het college dat de andere personen namens wie [persoon] beroep heeft ingesteld geen zienswijzen tegen het ontwerpplan naar voren hebben gebracht.
2.3.1. De Afdeling stelt op grond van de stukken en hetgeen [persoon] ter zitting heeft verklaard allereerst vast dat [persoon] uitsluitend namens de vereniging PBO beroep heeft ingesteld en niet mede namens anderen.
2.3.2. Het beroepschrift van de vereniging PBO is ondertekend door [persoon]. [persoon] is bij aangetekende brief van 21 oktober 2011 door de Afdeling onder meer in de gelegenheid gesteld om aan te tonen dat hij bevoegd was namens de vereniging PBO beroep in te stellen. Deze bevoegdheid kon worden aangetoond door toezending van een (kopie van een) maximaal één jaar oud, gewaarmerkt uittreksel uit het Handelsregister, door toezending van de statuten en door toezending van een machtiging. Hiertoe heeft de Afdeling [persoon] tot en met 4 november 2011 in de gelegenheid gesteld. [persoon] heeft de vertegenwoordigingsbevoegdheid bij brief van 1 november 2011, en derhalve binnen de gestelde termijn, aangetoond.
2.3.3. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de vereniging PBO als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
De vereniging PBO komt blijkens haar doelstelling op voor de belangen van de bewoners van het dorp Odoornerveen. Aannemelijk is dat verschillende bewoners van Odoornerveen gevolgen van de voorgenomen realisering van het bungalowpark kunnen ondervinden, onder meer vanwege de verwachte verkeerstoename. De vereniging PBO brengt door het optreden in rechte aldus een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijke optreden van individuele natuurlijke personen die door dat besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. In de door de vereniging PBO tot stand gebrachte bundeling van deze individuele belangen, kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht. Gelet op het vorenstaande dient de vereniging PBO als belanghebbende bij het bestreden besluit te worden aangemerkt.
Het beroep van de vereniging PBO is derhalve ontvankelijk.
2.4. Het college betwist de ontvankelijkheid van het beroep van [appellant sub 3] en anderen, voor zover dit is ingesteld door [appellante sub 3 A]. Volgens het college is zij, gelet op de afstand tussen haar woning en het plangebied geen belanghebbende bij het bestreden besluit.
2.4.1. [appellante sub 3 A] woont op een afstand van ongeveer 700 meter van het plangebied aan de Kerklaan te Schoonoord. Zoals reeds is vermeld onder 2.2.3 leidt de realisatie van het bungalowpark tot een verkeerstoename op de Kerklaan. Daargelaten of [appellante sub 3 A] zicht heeft op het plangebied, is de ruimtelijke uitstraling van het ter plaatse voorziene bungalowpark, gelet op de verwachte verkeerstoename in de omgeving van de woning van [appellante sub 3 A], zodanig dat de Afdeling van oordeel is dat het belang van [appellante sub 3 A] rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Gelet hierop kan zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb worden aangemerkt. Het beroep van [appellant sub 3] en anderen is derhalve ook voor zover het is ingesteld door [appellante sub 3 A] ontvankelijk.
Procedurele beroepsgronden
2.5. [appellante sub 1], de vereniging PBO, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] betogen dat er procedurele gebreken kleven aan de totstandkoming van het bestreden besluit. In dit verband voert [appellant sub 4] aan dat ondanks toezeggingen daartoe ten onrechte geen informatieavond is gehouden. [appellante sub 1] en de vereniging PBO voeren aan dat het college het uitwerkingsplan ten onrechte heeft vastgesteld terwijl nog overleg gaande was met belanghebbenden. Daarnaast voeren zij aan dat er ten onrechte niet van het ontwerpplan is kennisgegeven in de plaatselijke krant "Week-in-week-uit" van Odoornerveen. Voorts voeren zij aan dat in de bekendmaking van het ontwerpplan het einde van de zienswijzentermijn niet is vermeld. Volgens [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] heeft het college de door hen ingebrachte zienswijze tegen het ontwerp-uitwerkingsplan onvoldoende gemotiveerd weerlegd. In dit verband voeren [appellant sub 3] en anderen aan dat de ingebrachte zienswijzen ten onrechte in een samenvatting zijn ondergebracht. Ten slotte voeren [appellante sub 1] en de vereniging PBO aan dat de indieningstermijn voor het beroepschrift onduidelijk is, nu de informatie die de gemeente Coevorden op dit punt heeft gegeven tegenstrijdig is met de informatie die op de website van de
Raad van State is gepubliceerd.
2.5.1. Het voeren van overleg en het bieden van inspraak maken geen onderdeel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde planprocedure. De eventuele schending van een inspraakverplichting dan wel overlegverplichting heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het uitwerkingsplan.
2.5.2. Ingevolge artikel 3.9a, eerste lid, van de Wro is, voor zover hier van belang, op de voorbereiding van een uitwerking van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, met dien verstande dat de kennisgeving bedoeld in artikel 3:12 van Pro die wet, tevens langs elektronische weg geschiedt, dat het ontwerpbesluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld en dat burgemeester en wethouders binnen acht weken na afloop van de termijn van terinzageligging omtrent de uitwerking besluiten.
Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, van de Awb, dient een bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in één of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis te geven van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.
Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, dient in de kennisgeving van een ontwerp van een besluit vermeld te worden waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen, wie in de gelegenheid worden gesteld van hun zienswijze te doen blijken en op welke wijze dit kan geschieden.
2.5.3. Van het ontwerp-uitwerkingsplan is binnen de gemeente Coevorden kennisgegeven in het plaatselijke huis-aan-huisblad "Coevorden Huis aan Huis" en tevens langs elektronische weg. Gelet op de aard en de omvang van het bungalowpark waarvan de realisatie mogelijk wordt gemaakt door het uitwerkingsplan is daarmee naar het oordeel van de Afdeling genoegzaam voldaan aan de eisen van artikel 3.9, eerste lid, van de Wro en artikel 3:12, eerste lid, van de Awb.
In de kennisgeving in het huis-aan-huisblad "Coevorden Huis aan Huis" is vermeld dat het ontwerpplan kan worden ingezien van donderdag 18 maart tot en met 28 april 2010 bij de afdeling Publieksservice, team Vergunningen, Hoofdstraat 2 te Dalen. Voorts is vermeld op welke wijze belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijzen naar voren te brengen.
Op grond van artikel 3:12 van Pro de Awb, in samenhang met artikel 3.9a van de Wro, bestaat geen verplichting om expliciet het einde van de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen in de kennisgeving van het ontwerpplan te vermelden. Deze termijn vloeit rechtstreeks voort uit het bepaalde in artikel 3:16 van Pro de Awb. Uit artikel 3:16, eerste lid, van de Awb volgt, voor zover hier van belang, dat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen zes weken bedraagt, tenzij bij wettelijk voorschrift een langere termijn is bepaald. Uit het tweede lid volgt dat deze termijn aanvangt met ingang van de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd.
2.5.4. Ten aanzien van de stelling van [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] dat door hen ingediende zienswijzen niet gemotiveerd zijn weerlegd, overweegt de Afdeling dat artikel 3:46 van Pro de Awb zich er niet tegen verzet dat de zienswijzen samengevat worden weergegeven. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, geeft op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen van het college zijn betrokken.
2.5.5. Ten aanzien van de stelling van [appellante sub 1] en de vereniging PBO dat de in de kennisgeving van het bestreden besluit genoemde beroepstermijn onduidelijk is, overweegt de Afdeling dat, wat hier verder ook van zij, het hierbij gaat om een mogelijke onregelmatigheid die dateert van na het nemen van het bestreden besluit. Dergelijke onregelmatigheden kunnen de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet aantasten.
2.5.6. De betogen falen.
Gewijzigde omstandigheden sinds vaststelling bestemmingsplan
2.6. [appellant sub 3] en anderen betogen dat de overwegingen en gegevens die ten grondslag liggen aan het bestemmingsplan inmiddels achterhaald zijn. In dit verband voeren zij aan dat de berekening van de behoefte van het aantal slaapplaatsen die ten grondslag heeft gelegen aan het bestemmingsplan niet meer actueel is, nu bestaande bungalowparken sinds de vaststelling van het bestemmingsplan in omvang zijn gegroeid en er bungalowparken in de omgeving bij zijn gekomen. Gelet hierop is volgens hen de realisatie van het bungalowpark dat door het voorliggende uitwerkingsplan mogelijk wordt gemaakt niet langer wenselijk. Ten slotte voeren zij aan dat er ten onrechte geen rekening is gehouden met de veranderde infrastructurele voorzieningen.
2.6.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) (hierna: de WRO), voor zover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen.
Aan de gronden waarop het uitwerkingsplan betrekking heeft zijn in het bestemmingsplan de bestemmingen "Rekreatieve doeleinden, kategorie CR (centrale rekreatieve voorzieningen, uit te werken ex artikel 11 WRO Pro)", "Rekreatieve doeleinden, kategorie RW (rekreatiewoonverblijven, uit te werken ex artikel 11 WRO Pro)" en "Doeleinden voor landschaps- en natuurbouw, kategorie G (groenvoorzieningen, uit te werken ex artikel 11 WRO Pro)" toegekend. Uit de planvoorschriften van het bestemmingsplan volgt dat het college deze bestemmingen dient uit te werken met inachtneming van de in de voorschriften opgenomen uitwerkingsregels.
2.6.2. De Afdeling stelt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 9 april 2003 in zaak nr.
200204363/1, voorop dat het verstrijken van de termijn van tien jaar waarbinnen een bestemmingsplan op grond van artikel 33 van Pro de WRO (thans: artikel 3.1, tweede lid, van de Wro) dient te worden herzien, in beginsel de plicht tot uitwerking van plandelen met een uit te werken bestemming onverlet laat. Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2008 in zaak nr.
200802142/1volgt dat het bestaan van door het college van gedeputeerde staten goedgekeurde uit te werken plandelen tot gevolg heeft dat de aanvaardbaarheid hiervan in het kader van een uitwerkingsplan in beginsel als een gegeven moet worden beschouwd. Desalniettemin kan voor het college aanleiding bestaan ook feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de goedkeuring van het bestemmingsplan door het college van gedeputeerde staten bij de besluitvorming te betrekken. In dat verband kan mede betekenis toekomen aan de ouderdom van het bestemmingsplan.
200204363/1, voorop dat het verstrijken van de termijn van tien jaar waarbinnen een bestemmingsplan op grond van artikel 33 van Pro de WRO (thans: artikel 3.1, tweede lid, van de Wro) dient te worden herzien, in beginsel de plicht tot uitwerking van plandelen met een uit te werken bestemming onverlet laat. Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2008 in zaak nr.
200802142/1volgt dat het bestaan van door het college van gedeputeerde staten goedgekeurde uit te werken plandelen tot gevolg heeft dat de aanvaardbaarheid hiervan in het kader van een uitwerkingsplan in beginsel als een gegeven moet worden beschouwd. Desalniettemin kan voor het college aanleiding bestaan ook feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de goedkeuring van het bestemmingsplan door het college van gedeputeerde staten bij de besluitvorming te betrekken. In dat verband kan mede betekenis toekomen aan de ouderdom van het bestemmingsplan.
2.6.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voldoende behoefte bestaat aan het bungalowpark van maximaal 188 recreatiewoningen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat bij de besluitvorming met betrekking tot de behoefte aan het bungalowpark cijfers van het CBS uit 2011 zijn betrokken. Uit deze cijfers komt naar voren dat het aantal lange vakanties in zomerhuisjes en vakantiebungalows in Nederland tussen 2000 en 2010 is toegenomen van 2.625.000 naar 3.162.000 en dat het aantal vakantiegangers in Drenthe tussen 2000 en 2010 is toegenomen van 746.000 naar 909.000. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in redelijkheid zijn standpunt op de hiervoor genoemde cijfers kunnen baseren. [appellant sub 3] en anderen hebben met de enkele stelling dat meerdere bungalowparken in de omgeving zijn gegroeid en er bungalowparken in de omgeving zijn bijgekomen niet aannemelijk gemaakt dat er geen behoefte meer zou zijn aan het in het uitwerkingsplan voorziene bungalowpark. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voldoende behoefte bestaat aan het bungalowpark.
Het betoog van [appellant sub 3] en anderen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met veranderde infrastructurele voorzieningen mist feitelijke grondslag, nu uit de plantoelichting volgt dat het college voorafgaand aan de vaststelling van het uitwerkingsplan onderzoek heeft verricht met betrekking tot verkeer, wegverkeerslawaai en verkeersveiligheid.
Strijd met uitwerkingsregels bestemmingsplan
2.7. [appellant sub 3] en anderen betogen dat het uitwerkingsplan in strijd met het bestemmingsplan is vastgesteld. In dit verband voeren zij aan dat het bestemmingsplan voorziet in maximaal 184 recreatiewoningen en het uitwerkingsplan in maximaal 188 recreatiewoningen. Daarnaast voeren zij aan dat in het bestemmingsplan is vermeld dat het te bouwen netto- oppervlak 6,7 hectare bedraagt, terwijl in het uitwerkingsplan wordt gesproken over 9,4 hectare. Voorts voeren zij aan dat in het uitwerkingsplan niet overeenkomstig het bestemmingsplan ruimte is gereserveerd voor een forse opgaande groenstrook en voor de aanleg van een adequate afbakening van het park en zijn omgeving. Ten slotte voeren zij aan dat ten onrechte niet is voorzien in centrale voorzieningen, terwijl die in het bestemmingsplan wel waren opgenomen.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het uitwerkingsplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Volgens het college passen de in het uitwerkingsplan opgenomen bouw- en gebruiksvoorschriften binnen de kaders die zijn neergelegd in de uitwerkingsregels van de artikelen 3, 4 en 8 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan. Daarnaast stelt het college dat het plangebied van het uitwerkingsplan geheel samenvalt met de gronden met de uit te werken bestemmingen uit het bestemmingsplan. Het college wijst er op dat de van het recreatieterrein deel uitmakende gronden die in het bestemmingsplan door middel van een eindbestemming zijn bestemd voor doeleinden van landschaps- en natuurbouw, categorie NG (natuurgebied) en categorie H (houtsingel), niet in het uitwerkingsplan behoefden te worden meegenomen. Het uitwerkingsplan doet geen afbreuk aan deze bestemmingen, waardoor de landschappelijke inpassing van het bungalowpark is verzekerd. Bovendien zijn op grond van artikel 4 van Pro de planregels van het uitwerkingsplan de gronden met de bestemming "Recreatie" mede bestemd voor groenvoorzieningen. Het college stelt voorts dat de gronden waaraan in het bestemmingsplan de uit te werken bestemming "Rekreatieve doeleinden, kategorie CR (centrale rekreatieve voorzieningen, uit te werken ex artikel 11 WRO Pro)" is toegekend ook in het uitwerkingsplan als zodanig zijn bestemd door middel van de bestemming "Recreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - centrale recreatieve voorzieningen".
2.7.2. De Afdeling stelt vast dat de oppervlakte en ligging van de uit te werken plandelen op de plankaart van het bestemmingsplan overeenkomen met de oppervlakte en ligging van het plangebied op de verbeelding van het uitwerkingsplan.
De Afdeling overweegt dat bij het gevolg geven aan de uitwerkingsplicht van een bestemmingsplan de uitwerkingsregels in acht dienen te worden genomen. Het aantal recreatiewoningen dat binnen het plangebied maximaal is toegestaan is niet uitdrukkelijk in de uitwerkingsregels van het bestemmingsplan opgenomen.
Ten aanzien van de bezwaren van [appellant sub 3] en anderen met betrekking tot de groenstrook en de afbakening van het recreatieterrein overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 8 van Pro de planvoorschriften van het bestemmingsplan zijn de gronden met de uit te werken bestemming "Doeleinden van landschaps- en natuurbouw, kategorie G (groenvoorzieningen, uit te werken ex artikel 11 WRO Pro)" bestemd voor groenvoorzieningen in de vorm van beplantingen en open ruimten, wegen en paden, met de daarbij behorende andere bouwwerken en andere werken. Deze bestemming is uitgewerkt in het uitwerkingsplan.
In artikel 3, lid 3.1, van de planregels van het uitwerkingsplan is bepaald dat de voor groen aangewezen gronden bestemd zijn voor groenvoorzieningen, open ruimten, wegen en paden, en daarbij behorende andere bouwwerken en andere werken. Ten behoeve van deze bestemming is op de verbeelding een groenstrook gereserveerd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de uitwerkingsregels in artikel 8 van Pro de voorschriften van het bestemmingsplan is vastgesteld. Voor zover [appellant sub 3] en anderen verwijzen naar de overige in het bestemmingsplan opgenomen gronden die voorzien in een landschappelijke inpassing en/of groen, overweegt de Afdeling dat in het bestemmingsplan voor deze gronden geen uitwerkingsplicht is opgenomen, nu aan deze gronden reeds in het bestemmingsplan een eindbestemming is toegekend.
Het betoog van [appellant sub 3] en anderen dat in het uitwerkingsplan ten onrechte niet is voorzien in centrale voorzieningen mist feitelijke grondslag, nu ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, van de planregels van het uitwerkingsplan de voor "Recreatie" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - centrale recreatieve voorzieningen" bestemd zijn voor centrale recreatieve voorzieningen, waaronder onder meer een receptie, kampwinkel, zwembad en parkeervoorzieningen.
Gelet op het vorenstaande geeft hetgeen [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het uitwerkingsplan in strijd met het bestemmingsplan is vastgesteld.
Rechtszekerheid
2.8. [appellant sub 3] en anderen betogen dat het uitwerkingsplan is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid, omdat onduidelijk is wat op grond van het uitwerkingsplan mogelijk wordt gemaakt. In dit verband voeren zij aan dat in het uitwerkingsplan geen nieuwe of aanvullende informatie wordt gegeven ten opzichte van de uitwerkingsregels van het bestemmingsplan. Daarnaast voeren zij aan dat binnen het plangebied, gelet op de in de plantoelichting genoemde maximale oppervlakte van een recreatiewoning van 66 m² en de genoemde onderlinge afstandseis van 20 meter, de kavels 806 m² moeten bedragen. Dit heeft volgens hen tot gevolg dat, rekening houdend met de benodigde ruimte voor de ontsluiting, slechts 100 recreatiewoningen kunnen worden gerealiseerd in plaats van de gestelde 188 woningen. Daarnaast voeren zij aan dat de in de plantoelichting van het uitwerkingsplan weergegeven visualisatie van een mogelijke stedelijke invulling 110 vrijstaande recreatiewoningen laat zien en 50 geschakelde bungalows, terwijl volgens de toelichting slechts enkele geschakelde bungalows zijn toegestaan. Ten slotte voeren zij aan dat de door het college gehanteerde omschrijving van "een op zichzelf staand (nieuw) recreatiepark" gelijktijdig met de aanduiding van "een complex van verhuurbare eigendomswoningen" geen rechtszekerheid biedt ten aanzien van wat er op grond van het uitwerkingsplan gerealiseerd mag of kan worden.
2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het niet relevant is dat de in de plantoelichting van het uitwerkingsplan genoemde aantallen recreatiewoningen afwijken van de aantallen die zijn genoemd in de plantoelichting van het bestemmingsplan, aangezien de plantoelichting geen deel uitmaakt van het juridisch bindende deel van het bestemmingsplan en het uitwerkingsplan. In de diverse onderzoeken die ten grondslag liggen aan het uitwerkingsplan is volgens het college uitgegaan van de maximale mogelijkheden waarin de juridische bindende delen van het bestemmingsplan en het uitwerkingsplan voorzien.
2.8.2. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de in de planvoorschriften van het bestemmingsplan neergelegde bestemmingsomschrijvingen en uitwerkingsregels reeds zodanig concreet dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat in het kader van de vaststelling van het uitwerkingsplan de rechtszekerheid vereist dat ten opzichte van het bestemmingsplan aanvullende regels worden gesteld met betrekking tot de uit te werken bestemmingen.
Ten aanzien van de door [appellant sub 3] en anderen naar voren gebrachte bezwaren met betrekking tot de plantoelichting overweegt de Afdeling allereerst dat de plantoelichting geen onderdeel uitmaakt van het uitwerkingsplan en niet juridisch bindend is. Dit betekent dat voor zover [appellant sub 3] en anderen aanvoeren dat er onjuistheden in de plantoelichting staan, dit niet kan leiden tot vernietiging van het uitwerkingsplan.
Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit artikel 4 van Pro de planregels van het uitwerkingsplan voldoende duidelijk waarvoor de voor "Recreatie" aangewezen gronden zijn bestemd en wat binnen deze bestemming mag worden gerealiseerd. De omschrijving die het college in zijn reactie op de zienswijzen tegen het ontwerpplan heeft gegeven aan het binnen de bestemming "Recreatie" te realiseren recreatieterrein doet aan de duidelijkheid van de hiervoor genoemde planregel niet af. Ingevolge artikel 4, lid 4.2, onder a, aanhef en sub 2, van de planregels geldt voor het bouwen van recreatiewoningen dat de oppervlakte van een recreatiewoning inclusief vrijstaande en aangebouwde bijgebouwen ten hoogste 66 m² mag bedragen. Hieruit volgt niet dat de bovenstaande planregel verplicht tot het bouwen van recreatiewoningen met een oppervlakte van 66 m², maar dat de maximaal toegestane oppervlakte van een te bouwen recreatiewoning 66 m² bedraagt. Nu op grond van het uitwerkingsplan ook kleinere recreatiewoningen kunnen worden gebouwd, beperken de planregels met betrekking tot de oppervlakte van de recreatiewoningen het aantal recreatiewoningen dan ook niet tot maximaal 100, zoals [appellant sub 3] en anderen hebben betoogd. Uit artikel 4 van Pro de planregels van het uitwerkingsplan volgt evenmin dat slechts enkele geschakelde recreatiewoningen mogen worden gebouwd.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het uitwerkingsplan in strijd met de rechtszekerheid is vastgesteld.
Provinciaal beleid
2.9. [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] betogen dat het uitwerkingsplan in strijd is met provinciaal beleid. [appellant sub 4] wijst erop dat het college van gedeputeerde staten in zijn zienswijze naar aanleiding van het ontwerpplan naar voren heeft gebracht dat het verblijfsrecreatiepark vernieuwend en van toegevoegde waarde moet zijn. [appellant sub 3] en anderen voeren aan dat het college het uitwerkingsplan ten onrechte niet heeft vastgesteld overeenkomstig de Omgevingsvisie Drenthe (hierna: de Omgevingsvisie). Volgens hen is de realisatie van een recreatiecomplex strijdig met de Omgevingsvisie, nu het plangebied volgens de kaart met kernkwaliteiten een hoog niveau van bescherming in verband met aardkundige waarden heeft. Daarnaast is volgens hen de mogelijkheid die het uitwerkingsplan biedt om de recreatiewoningen te verkopen aan particulieren in strijd met de Omgevingsvisie, nu deze mogelijkheid het ontstaan van permanente bewoning waarschijnlijk maakt.
2.9.1. Zoals hiervoor onder 2.6.2 is overwogen, laat het verstrijken van de termijn van tien jaar waarbinnen een bestemmingsplan op grond van artikel 33 van Pro de WRO (thans: artikel 3.1, eerste lid, van de Wro) dient te worden herzien, in beginsel de plicht tot uitwerking van plandelen met een uit te werken bestemming onverlet. Voorts is daar overwogen dat het bestaan van door het college van gedeputeerde staten goedgekeurde uit te werken plandelen tot gevolg heeft dat de aanvaardbaarheid hiervan in het kader van een uitwerkingsplan in beginsel als een gegeven moet worden beschouwd. Desalniettemin kan voor het college aanleiding bestaan ook feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de goedkeuring van het bestemmingsplan door het college van gedeputeerde staten bij de besluitvorming te betrekken. In dat verband kan mede betekenis toekomen aan de ouderdom van het bestemmingsplan.
De keuze voor het toestaan van verblijfsrecreatie in de vorm van een bungalowpark op deze locatie is reeds in het bestemmingsplan gemaakt en moet in beginsel als aanvaardbaar worden beschouwd. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan daarvan worden afgeweken, bijvoorbeeld wanneer het voldoen aan de uitwerkingsplicht in strijd zou zijn met een wettelijk voorschrift. Dergelijke omstandigheden zijn in dit geval niet aan de orde. Gemeentelijke bestuursorganen zijn immers bij de vaststelling van een ruimtelijk plan in zijn algemeenheid niet aan provinciaal beleid gebonden, maar dienen daarmee slechts rekening te houden, in die zin dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. De Afdeling is daarom van oordeel dat eventuele strijd met het ten tijde van de vaststelling van het uitwerkingsplan geldende provinciale beleid inzake nieuwvestiging van verblijfsrecreatie, de bescherming van aardkundige waarden en het tegengaan van permanente bewoning van recreatiewoningen - wat daarvan verder ook zij - niet tot de conclusie kan leiden dat het college geen uitvoering had mogen geven aan de uitwerkingsplicht die in het bestemmingsplan is opgenomen voor de bestemmingen ten behoeve van het te realiseren bungalowpark. Reeds hierom kunnen deze beroepsgronden niet slagen.
Verkeer en verkeersveiligheid
2.10. [appellante sub 1], de vereniging PBO, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] voeren gronden aan met betrekking tot de gevolgen van het uitwerkingsplan voor het verkeer en de verkeersveiligheid. Volgens [appellante sub 1] en de vereniging PBO is ten onrechte gekozen voor een ontsluiting op de Borgerzijtak en niet voor een ontsluiting op de Tramstraat. Volgens hen heeft dit onaanvaardbare verkeersonveilige situaties op de Kerklaan tot gevolg. Volgens [appellante sub 1] en de vereniging PBO is het college bovendien ten onrechte voorbijgegaan aan de reeds bestaande verkeersonveilige verkeerssituatie op de Kerklaan. In dit verband wijzen zij erop dat de Kerklaan niet voldoet aan de kenmerken die een erftoegangsweg in het kader van "Duurzaam veilig" behoort te hebben. Voorts betogen [appellante sub 1], de vereniging PBO en [appellant sub 3] en anderen dat het verkeersonderzoek dat ten grondslag ligt aan het uitwerkingsplan gebrekkig is. Ten slotte betoogt [appellant sub 4] dat de toename van het wegverkeer en wandel- en fietsverkeer gevaarlijke situaties en overlast tot gevolg heeft op de Tramstraat.
2.10.1. Het college stelt dat de ontsluiting van het bungalowpark via de Borgerzijtak reeds in het bestemmingsplan is bepaald. Volgens het college heeft het provinciebestuur van Drenthe, als eigenaar van de Tramstraat, aangegeven geen toestemming te zullen verlenen voor een ontsluiting via de Tramstraat. Het college stelt daarop dat als "second-best" oplossing voor een ontsluiting via de Borgerzijtak is gekozen. Het college heeft zich op basis van CROW-kencijfers uit december 2008 en de capaciteit van de Borgerzijtak en de Eserstraat, Kerklaan en Tramstraat die daarop aansluiten, op het standpunt gesteld dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor het verkeer en de verkeersveiligheid. Volgens het college is de toename van de verkeersintensiteiten ten gevolge van het bungalowpark niet zodanig dat de verblijfsfunctie die deze wegen in het kader van "Duurzaam Veilig" hebben in gevaar komt.
2.10.2. De Afdeling stelt op basis van de stukken vast dat reeds het bestemmingsplan voorziet in een ontsluiting van het plangebied via de Borgerzijtak, en niet via de Tramstraat. Met het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan moet de aanvaardbaarheid van de in het bestemmingsplan voorziene ontsluiting via de Borgerzijtak in beginsel als een gegeven worden beschouwd. Het beroep van [appellante sub 1], de vereniging PBO, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] strekt tot het wederom beoordelen van de aanvaardbaarheid van de ontsluiting via de Borgerzijtak. De Afdeling ziet gelet op de ouderdom van het bestemmingsplan aanleiding om hiertoe over te gaan.
Uit de plantoelichting blijkt dat het college ten behoeve van het uitwerkingsplan onderzoek heeft verricht naar de verkeersituatie op de Kerklaan en de Tramstraat. Volgens het Nieuw Regionaal Model-Noord Nederland (hierna: NRM) bedraagt de verkeersintensiteit op de Kerklaan in de huidige situatie 700 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etmaal). Volgens provinciale telrapporten bedraagt de verkeersintensiteit op de Tramstraat in de huidige situatie 2.548 mvt/etmaal. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat het college zich met betrekking tot de huidige verkeerssituatie niet op het NRM en tellingen van de provincie heeft kunnen baseren. Blijkens de CROW publicatie 272 "Verkeersgeneratie voorzieningen" genereert een recreatiewoning zoals die in het plangebied wordt gerealiseerd 2,3 ritten per etmaal. Gelet hierop en met inachtneming van het maximale aantal van 188 recreatiewoningen en één bedrijfswoning die binnen het plangebied worden gerealiseerd, zal volgens de plantoelichting de realisatie van het uitwerkingsplan ongeveer 383 tot 443 verkeersbewegingen per etmaal tot gevolg hebben. Gelet hierop zal de totale verkeersintensiteit op de Kerklaan, de verdeling van het verkeer over de Kerklaan en de Tramstraat buiten beschouwing latend, maximaal 1.043 mvt/etmaal bedragen en op de Tramstraat maximaal 2.991 mvt/etmaal. In hetgeen [appellante sub 1], de vereniging PBO, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze aannames onjuist zouden zijn. Uit de plantoelichting komt naar voren dat de toegenomen verkeersintensiteiten op de Kerklaan en de Tramstraat ten gevolge van het uitwerkingsplan binnen de normen blijven die in het kader van "Duurzaam Veilig" voor een erftoegangsweg onderscheidenlijk een gebiedsontsluitingsweg gelden. Naar het oordeel van de Afdeling geeft hetgeen [appellante sub 1], de vereniging PBO, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de normen in het kader van "Duurzaam Veilig" die gelden voor een erftoegangsweg en een gebiedsontsluitingsweg op de Kerklaan en de Tramstraat van toepassing heeft kunnen achten. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitwerkingsplan geen onaanvaardbare verkeerstoename in de omgeving van het recreatieterrein tot gevolg zal hebben.
Voor zover [appellant sub 4] vreest voor overlast en voor verkeersonveilige situaties op de Tramstraat ten gevolge van de toename van wandel- en fietsverkeer overweegt de Afdeling als volgt. Het plan voorziet in een directe fietsverbinding tussen de Tramstraat en het recreatiepark. [appellant sub 4] heeft, mede gelet op de omvang van het recreatiepark van maximaal 188 woningen en hetgeen hiervoor over de toename van het aantal motorvoertuigen is overwogen, niet aannemelijk gemaakt dat de toename van het wandel- en fietsverkeer tot onaanvaardbare overlast en een onaanvaardbare verkeerssituatie op de Tramstraat zal leiden.
Belangen agrarische bedrijven
2.11. De vereniging PBO betoogt dat in het plan ten onrechte geen garanties zijn opgenomen dat de agrarische bedrijven aan de Borgerzijtak geen nadelige consequenties van de realisering van het plan ondervinden.
Ter zitting heeft de vereniging PBO haar betoog toegespitst op de aan de Borgerzijtak 8 gelegen pluimveehouderij waar scharrelkippen worden gehouden.
2.11.1. Het college stelt dat de in de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) gestelde normen bij de realisatie van het uitwerkingsplan niet worden overschreden. Hieruit volgt dat op grond van de Wgv vanwege de realisatie van het bungalowpark geen beperkingen aan de agrarische bedrijven worden opgelegd.
2.11.2. Uit het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat aan de Borgerzijtak 8 een pluimveehouderij is gevestigd, gelegen op ongeveer 360 meter van het plangebied, en dat tussen deze veehouderij en het plangebied woningen zijn gelegen. Bij de voorbereiding van het uitwerkingsplan is onderzocht of ten aanzien van deze veehouderij de normen uit de Wgv niet worden overschreden. In de plantoelichting zijn de resultaten van dit onderzoek vermeld. Daarnaast beveelt de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) voor bedrijven die legkippen houden, zoals scharrelkippen, een richtafstand van 200 meter aan.
2.11.3. Het plangebied is blijkens de plantoelichting niet gelegen in een concentratiegebied als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wgv. Voorts is het plangebied gelegen buiten de bebouwde kom.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wgv dient een vergunning voor een veehouderij te worden geweigerd indien de geurbelasting voor een geurgevoelig object, gelegen buiten een concentratiegebied en buiten de bebouwde kom, meer bedraagt dan 8,0 odour units per kubieke meter lucht (hierna: OUE/m3).
2.11.4. Blijkens de plantoelichting volgt uit het uitgevoerde geuronderzoek dat het plangebied buiten de 8,0 OUE/m3-contour van de pluimveehouderij aan de Borgerzijtak 8 is gelegen. Voorts is ter zitting gebleken dat zich tussen de pluimveehouderij en het voorziene recreatieterrein andere woningen bevinden. Nu kan worden aangenomen dat deze woningen, en niet het recreatieterrein, maatgevend zijn bij de beoordeling of in de bestaande situatie of bij een eventuele toekomstige uitbreiding van de pluimveehouderij wordt voldaan aan de geurnormen uit de Wgv, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de aan de Borgerzijtak 8 gelegen pluimveehouderij als gevolg van de realisering van het door het uitwerkingsplan mogelijk gemaakte bungalowpark ernstig in haar activiteiten wordt beperkt.
Bereikbaarheid bij calamiteiten
2.12. [appellant sub 3] en anderen betogen dat het uitwerkingsplan ten onrechte niet voorziet in een tweede ontsluiting van het plangebied. Volgens hen is een tweede ontsluiting nodig in verband met de veiligheid in noodsituaties.
2.12.1. [appellant sub 3] en anderen hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat een tweede ontsluiting voor gemotoriseerd verkeer noodzakelijk is ten behoeve van de veiligheid in noodsituaties. Gelet op de kleinschaligheid van het recreatieterrein heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor de veiligheid in noodsituaties één ontsluiting voor gemotoriseerd verkeer voldoende is. Daarbij is mede van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat er vanuit het plangebied een fietsverbinding bestaat met de Tramstraat en er een zandpad aanwezig is tussen het plangebied en de Tramstraat.
Conclusie
2.13. In hetgeen [appellante sub 1], de vereniging PBO, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het uitwerkingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2.14. Het beroep van [appellante sub 1] en anderen is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door anderen dan [appellante sub 1]. Het beroep van [appellante sub 1] en anderen is, voor zover ontvankelijk, ongegrond. De beroepen van de vereniging PBO, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] zijn geheel ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 1] en anderen, voor zover het is ingesteld namens anderen dan [appellante sub 1], niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 1] en anderen, voor zover ontvankelijk, ongegrond;
III. verklaart de beroepen van de vereniging Plaatselijk Belang Odoornerveen, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Drouen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2012
483-678.