Uitspraak
201104130/1/A4.
Datum uitspraak: 1 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Synbra Technology B.V., gevestigd te Etten-Leur,
appellante,
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2011 heeft het dagelijks bestuur aan Synbra, Zeedijk 25 te Etten-Leur, een vergunning als bedoeld in artikel 6.2 van de Waterwet verleend. Dit besluit is op 28 februari 2011 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Synbra bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2011, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 9 mei 2011.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Synbra en het dagelijks bestuur hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak op 14 juni 2012 ter zitting vanwege de nauwe samenhang gevoegd behandeld met zaak nr.
201104129/1/A4, waar Synbra, vertegenwoordigd door drs. L. Edelman en mr. A.C. van Langen, advocaat te Rotterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. D.I. Jansen-Jonkers, J. Broers en P. van den Bliek, allen werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
201104129/1/A4, waar Synbra, vertegenwoordigd door drs. L. Edelman en mr. A.C. van Langen, advocaat te Rotterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. D.I. Jansen-Jonkers, J. Broers en P. van den Bliek, allen werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2.2. Synbra heeft haar aanvraag overeenkomstig artikel 6.27 van de Waterwet gelijktijdig ingediend met een aanvraag tot wijziging van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer. Tegen het op laatstgenoemde aanvraag genomen besluit is eveneens beroep ingesteld bij de Afdeling, waarop bij uitspraak van heden in zaak nr. 201104129/1/A4 (www.raadvanstate.nl) is beslist.
Vergunningvoorschrift 11
2.3. Synbra betoogt dat voorschrift 11 ten onrechte aan de vergunning is verbonden.
2.4. Zij voert hiertoe primair aan dat in de Waterwet voor ongewone voorvallen binnen een bedrijf een uitputtende regeling is opgenomen, zodat het niet mogelijk is om in aanvulling hierop voorschriften aan de vergunning te verbinden. In dat verband verwijst Synbra naar de artikelen 6.8, 6.9 en 5.28 van de Waterwet. Zij wijst er mede op dat het document "Lozingseisen Wvo-vergunningen" van de voormalige Commissie Integraal Waterbeheer (hierna: CIW), waarnaar het dagelijks bestuur verwijst, is vastgesteld onder het regime van de inmiddels vervallen Wet verontreiniging oppervlaktewateren, in welke wet geen regeling was opgenomen voor ongewone voorvallen en calamiteiten. Nu dit onder de Waterwet wel het geval is, kunnen volgens Synbra geen voorschriften uit dit rapport aan de vergunning worden verbonden.
2.4.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Ingevolge artikel 5.28, eerste lid, wordt in paragraaf 5 verstaan onder gevaar: omstandigheden waardoor de goede staat van een of meer waterstaatswerken onmiddellijk en ernstig in het ongerede is of dreigt te geraken.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.
Ingevolge artikel 6.8 is ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
Ingevolge artikel 6.9, eerste lid, maakt degene die handelingen verricht als bedoeld in artikel 6.8 en daarbij kennis neemt van een verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam die door die handelingen wordt veroorzaakt, zo spoedig mogelijk melding van de verontreiniging of aantasting bij de beheerder. Hij geeft daarbij aan welke maatregelen als bedoeld in artikel 6.8 hij voornemens is te treffen of reeds heeft getroffen.
Ingevolge artikel 6.20, eerste lid, voor zover hier van belang, kunnen aan een vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden.
Ingevolge artikel 6.26, eerste lid, zijn de artikelen 8.8, 8.9, 8.10, tweede lid, 8.11, derde en vierde lid, 8.12 tot en met 8.12b, 8.19, 8.20, eerste lid, 8.21, 8.22 en 8.25, tweede lid, onderdeel a, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) in samenhang met artikel 1, derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de Regeling) en de bijlage bij deze regeling, is het bevoegd gezag verplicht om bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening te houden met de documenten Standaardisatie Wvo-vergunningen en Lozingseisen Wvo-vergunningen.
2.4.2. Vergunningvoorschrift 11 luidt: "Ongewone voorvallen binnen het bedrijf".
Voorschrift 11.1 bepaalt dat de vergunninghouder (onverminderd de eventuele aansprakelijkheid van de vergunninghouder), indien als gevolg van een ongewoon voorval nadelige gevolgen voor het oppervlaktewater zijn of dreigen te ontstaan, onmiddellijk alle maatregelen moet treffen om een nadelige beïnvloeding van de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewater zoveel mogelijk te voorkomen, te beperken en/of ongedaan te maken.
Voorschrift 11.2 bepaalt dat de vergunninghouder van een dergelijk ongewoon voorval onmiddellijk het waterschap in kennis dient te stellen. De informatie moet bevatten:
a. de oorzaken van het voorval en de omstandigheden waaronder het voorval zich heeft voorgedaan;
b. de ten gevolge van het voorval vrijkomende stoffen, alsmede hun eigenschappen;
c. andere gegevens die van belang zijn om de aard en de ernst van de gevolgen van het voorval voor het oppervlaktewater te kunnen beoordelen;
d. de maatregelen die zijn genomen of worden overwogen om de gevolgen van het voorval te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken.
Voorschrift 11.3 bepaalt dat de vergunninghouder zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen 14 dagen na een dergelijk ongewoon voorval, aan het waterschap informatie over de maatregelen moet verstrekken die worden overwogen om te voorkomen dat een zodanig voorval zich nogmaals kan voordoen.
2.4.3. De artikelen 6.8 en 6.9 van de Waterwet hebben primair betrekking op de bodem en de oever, niet op het oppervlaktewater. Maar het is niet uitgesloten dat een verontreiniging van het oppervlaktewater tot een verontreiniging of aantasting van de bodem of de oever leidt. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de Waterwet ter zake een uitputtende regeling bevat.
Daarnaast heeft het dagelijks bestuur uiteengezet dat het begrip 'ongewoon voorval' als bedoeld in vergunningvoorschrift 11 meer situaties omvat dan de situaties waarin het gaat om een gevaar als bedoeld in artikel 5.28 van de Waterwet. Synbra heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Aangezien ook overigens geen grond bestaat voor het oordeel dat het ingevolge de Waterwet niet is toegestaan om voorschriften aan een vergunning te verbinden ten behoeve van omstandigheden die niet kunnen worden aangemerkt als gevaar in de zin van artikel 5.28 van de Waterwet, bestaat ook in zoverre geen grond voor het oordeel dat vergunningvoorschrift 11 in strijd is met de Waterwet.
Voorts komt de inhoud van vergunningvoorschrift 11 overeen met voorschrift 11 dat is opgenomen in het document "Standaardisatie Wvo-vergunningen" van de CIW. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb in samenhang met de Regeling, moet het dagelijks bestuur met dit document rekening houden.
Het primaire betoog van Synbra geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur vergunningvoorschrift 11 niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden. De beroepsgrond faalt.
2.5. Subsidiair betoogt Synbra dat in vergunningvoorschrift 11.1 ten onrechte is opgenomen dat zij ter voorkoming van nadelige gevolgen alle nodige maatregelen dient te treffen. Volgens haar is deze verplichting niet proportioneel omdat zij hiermee verplicht kan worden om tegen elke prijs maatregelen te treffen of om technisch ingewikkelde maatregelen te nemen. Verder stelt Synbra dat ook de in vergunningvoorschrift 11.2 opgenomen eis, dat alle ongewone voorvallen onmiddellijk moeten worden gemeld, niet proportioneel is.
2.5.1. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting toegelicht dat in vergunningvoorschrift 11 met een ongewoon voorval een ongewoon voorval met een significant effect wordt bedoeld en dat Synbra, indien zich een dergelijk voorval voordoet, slechts alle maatregelen dient te treffen die redelijkerwijs van haar kunnen worden verwacht. Verder dient het waterschap volgens het dagelijks bestuur onmiddellijk op de hoogte te worden gesteld, zodat, indien noodzakelijk, het waterschap direct maatregelen kan treffen.
2.5.2. In het licht van die toelichting en gelet op het belang van het voorkomen dan wel beperken van de nadelige gevolgen van een verontreiniging van het oppervlaktewater, geeft hetgeen Synbra heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de vergunningvoorschriften 11.1 en 11.2, gelezen zoals hiervoor door het dagelijks bestuur uiteengezet, onnodig bezwarend zijn. Het dagelijks bestuur heeft deze voorschriften dan ook in redelijkheid aan de vergunning kunnen verbinden.
2.5.3. Voor zover Synbra zich ten aanzien van vergunningvoorschrift 11 voor het overige in het beroepschrift heeft beperkt tot het verwijzen naar de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen, overweegt de Afdeling dat het dagelijks bestuur in het bestreden besluit zijn reactie daarop heeft gegeven. Synbra heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn.
De beroepsgronden falen.
Vergunningvoorschrift 12
2.6. Synbra betoogt voorts dat het dagelijks bestuur voorschrift 12 ten onrechte aan de vergunning heeft verbonden. Dit voorschrift ziet volgens Synbra op ongewone voorvallen buiten het bedrijf, welke voorvallen niet aan de door haar ontplooide activiteiten zijn toe te rekenen zijn.
2.6.1. Vergunningvoorschrift 12 luidt: "Ongewone voorvallen buiten het bedrijf".
Voorschrift 12.1 bepaalt dat, indien als gevolg van ongewone voorvallen of andere uitzonderlijke omstandigheden de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewater zodanig beïnvloed wordt of dreigt te worden beïnvloed, dat het noodzakelijk is maatregelen van tijdelijke aard te treffen, de vergunninghouder verplicht is daartoe op aanschrijving van of vanwege het waterschap onmiddellijk over te gaan.
Voorschrift 12.2 bepaalt dat de tijdelijke maatregelen kunnen bestaan uit het schriftelijk bij beschikking van of vanwege het dagelijks bestuur opleggen van:
- niet in de vergunning opgenomen voorzieningen voor de hiervoor omschreven lozingen en/of
- het beperken of staken van de lozing van verontreinigende stoffen zoals deze volgens de vergunning is toegestaan.
Voorschrift 12.3 bepaalt dat een maatregel bedoeld in voorschrift 12.2 maximaal voor een periode van 48 uur, telkenmale met maximaal even zoveel uren te verlengen, zal worden opgelegd en in geen geval tot gevolg mag hebben dat de lozing van afvalwater volgens de vergunning na het vervallen van de tijdelijk opgelegde verplichtingen geheel of gedeeltelijk niet meer mogelijk is.
2.6.2. Het dagelijks bestuur stelt dat vergunningvoorschrift 12 is gebaseerd op een optioneel modelvoorschrift uit het document "Standaardisatie Wvo-vergunningen" van de CIW. Door te specificeren welke tijdelijke maatregelen kunnen worden genomen ingeval zich buiten het bedrijf een ongewoon voorval voordoet, wordt vooraf aan vergunninghouder duidelijkheid gegeven over de wijze waarop in dergelijke omstandigheden gehandeld dient te worden. Volgens het dagelijks bestuur is het van belang om bij een ongewoon voorval bij een ander bedrijf de directe lozingen bij bedrijven in de nabije omgeving stil te kunnen leggen, zodat de verontreiniging van het oppervlaktewater lokaal en beheersbaar wordt gehouden.
2.6.3. De stelling van Synbra dat ongewone voorvallen buiten de inrichting niet zijn toe te rekenen aan de door haar ontplooide activiteiten, gaat eraan voorbij dat, indien zich een ongewoon voorval buiten het bedrijf van Synbra voordoet, het continueren van lozingen vanuit het bedrijf de nadelige gevolgen voor het oppervlaktewater kan vergroten. Nu vergunningvoorschrift 12 voorts strekt tot het zeker stellen van de in artikel 2.1 van de Waterwet neergelegde doelstelling, heeft het dagelijks bestuur dat voorschrift in redelijkheid aan de vergunning kunnen verbinden.
De beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschrift 8.3
2.7. Vergunningvoorschrift 8.3 bepaalt dat de in de vergunning genoemde parameters/stoffen dienen te worden bepaald conform de voorschriften zoals vermeld in de bij deze vergunning behorende bijlage 3.
Uit bijlage 3 volgt dat de analyse van onopgeloste bestanddelen dient plaats te vinden volgens de voorschriften vermeld in het normblad NEN 6621 (1988).
2.7.1. Ter zitting heeft Synbra te kennen gegeven dat zij de voorgeschreven analysemethode NEN 6621 (1988) als zodanig niet bestrijdt, maar dat zij de methode voor de vaststelling van de meetonzekerheid niet juist acht. Volgens Synbra moet bij de analyse van onopgeloste bestanddelen rekening worden gehouden met een meetonzekerheid van 68 procent in plaats van de door het dagelijks bestuur gehanteerde absolute meetonzekerheid van circa 5 mg/l.
2.7.2. Het dagelijks bestuur heeft gewezen op het technologisch advies van het waterschap Brabantse Delta, met nummer 11IT008631, waaruit blijkt dat de vaststelling van de meetonzekerheid heeft plaatsgevonden conform NEN 7779 (2008). Synbra heeft niet aannemelijk gemaakt dat die norm bij het vaststellen van de meetonzekerheid niet had mogen worden gehanteerd, dan wel dat de door het dagelijks bestuur vastgestelde meetonzekerheid niet met die norm in overeenstemming is. Derhalve bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur voor de analyse van onopgeloste bestanddelen ten onrechte van een meetonzekerheid van 5 mg/l uitgaat. De beroepsgrond faalt.
Slotoverwegingen
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2012
457-684.