Uitspraak
201107869/1/T1/A2.
Datum uitspraak: 25 juli 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Verwijzingsuitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Meerkerk, gemeente Zederik (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 juni 2011 in zaak nr. 10/8992 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 juli 2010 heeft het college de aan [appellant] voor agrarisch natuurbeheer verleende subsidie lager vastgesteld.
Bij besluit van 2 december 2010 heeft het het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2011, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 januari 2012, waar [appellant] in persoon, bijgestaan door C. Blokland, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.E.B. Haazen, zijn verschenen. Het onderzoek is daar gesloten.
De Afdeling heeft het onderzoek heropend. De zaak is door de enkelvoudige kamer vervolgens verwezen naar een meervoudige.
De Afdeling heeft partijen medegedeeld dat zij het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) mogelijk zal verzoeken om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op te stellen vragen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld op de aan het Hof te stellen vragen te reageren.
[appellant] en het college hebben elk een reactie ingediend.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van Verordening 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 277), zoals gewijzigd bij Verordening 74/2009 van de Raad van 19 januari 2009 (PB L 30) (hierna: Verordening 1698/2005), wordt het totaalbedrag van de betalingen die aan de begunstigde voor dat kalenderjaar zijn of moeten worden toegekend, verlaagd of geannuleerd overeenkomstig de volgens lid 4 vastgestelde gedetailleerde bepalingen, indien de voorgeschreven beheerseisen of de goede landbouw- en milieucondities op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar (hierna: het "betrokken kalenderjaar" genoemd) niet worden nageleefd en de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag, als bedoeld in artikel 36, onder a, I tot en met V, en onder b, I, IV en V, in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, worden de gedetailleerde bepalingen voor de verlagingen en uitsluitingen vastgesteld volgens de in artikel 90, lid 2, bedoelde procedure. Daarbij wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de niet-naleving, alsook met de volgende criteria: in het geval van opzettelijke niet-naleving bedraagt het verlagingspercentage in principe ten minste 20% en kan het tot volledige uitsluiting van één of meer steunregelingen gaan en voor één of meer kalenderjaren gelden.
Ingevolge artikel 23 van Verordening 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening 1698/2005 (PB L 277) (hierna: Verordening 1975/2006), wordt, onverminderd artikel 51, tweede lid, van Verordening 1698/2005, wanneer een niet-naleving wordt geconstateerd, een korting toegepast op het totale bedrag aan steun in het kader van artikel 36, onder a, I tot en met V, en onder b, I, IV en V, van die verordening dat aan de begunstigde is of moet worden toegekend op grond van de betalingsaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar van de betrokken bevinding heeft ingediend of nog zal indienen. […] In het geval van een opzettelijke niet-naleving wordt de korting berekend overeenkomstig het bepaalde in artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004, houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 141) (hierna: Verordening 796/2004).
Ingevolge artikel 67, eerste lid, van Verordening 796/2004 geldt, onverminderd artikel 71, dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag, als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, eerste lid, onder c) in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder h, van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer Zuid-Holland (hierna: SAN), zoals deze luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, is de subsidieontvanger verplicht aan de geldende nationale en Europese minimumnormen op het gebied van milieu, dierenwelzijn en hygiëne te voldoen, hetgeen betekent dat hij op het tijdstip zijn bedrijf uitoefent met inachtneming van de bij of krachtens de Flora- en faunawet, de Wet milieubeheer, de Wet verontreiniging oppervlaktewater, de Wet bodembescherming, de Meststoffenwet, de Bestrijdingsmiddelenwet 1962, de Gezondheid- en welzijnswet voor dieren, de Kaderwet Diervoeders en de Plantenziektewet geldende normen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen, dat is vastgesteld ter implementatie van Richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L375), is het verboden dierlijke meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
Volgens artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, zoals deze luidden ten tijde van belang, (hierna: de Beleidsregels), wordt, indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, de inkomenssteun, behoudens overmacht en het in het derde lid geregelde, gekort met een percentage dat afhankelijk is van:
- de beoordeling van een niet-naleving,
- het aantal niet-nalevingen, en
- het beleidsterrein, waartoe de overtreden randvoorwaarden behoren.
Volgens het tweede lid gebeurt de beoordeling van een niet-naleving aan de hand van vier criteria:
a. herhaling;
b. omvang;
c. ernst;
d. permanent karakter.
Volgens het vierde lid zijn de randvoorwaarden per beleidsterrein opgenomen in de bijlage.
Volgens artikel 8, eerste lid, zoals deze regel luidde ten tijde van belang en voor zover van belang, bedraagt de korting voor opzettelijke niet-naleving van een eis of norm in de regel 20 %.
Volgens het tweede lid gebeurt de beoordeling van opzet in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de desbetreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of sprake is van een actieve handeling, dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
Onder 4.8 van de bijlage is als randvoorwaarde de verplichting om de dierlijke mest emissiearm aan te wenden vermeld.
2.2. In verband met de aan [appellant] verleende inkomenssteun en subsidie voor agrarisch natuurbeheer heeft de Algemene Inspectiedienst van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (voorheen: het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, hierna: de AID) op zijn bedrijf op 13 maart 2009 een controle op de naleving van de randvoorwaarden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals vermeld in de Beleidsregels, gehouden.
Daarbij is geconstateerd dat bij het uitrijden van mest artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen niet is nageleefd, omdat dierlijke meststoffen op niet-emissiearme wijze werden uitgereden. Het desbetreffende perceel grasland werd op dat moment in opdracht van [appellant] door een loonwerker in dienst van een loonbedrijf bemest.
Naar aanleiding van die constatering is het besluit van 9 juli 2010 genomen, uitgaande van een kortingspercentage van 20 % wegens opzettelijke niet-naleving. Het niet-emissiearm uitrijden van de mest door de loonwerker is daarbij [appellant] aangerekend. Aan het besluit van 2 december 2010 is ten grondslag gelegd dat het verbod op niet-emissiearm uitrijden van mest langdurig bestendig beleid in de zin van artikel 8, tweede lid, onder c, van de Beleidsregels is.
2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hem ten onrechte opzettelijke niet-naleving is verweten. Daartoe voert hij onder meer aan dat gekozen is voor een zo emissie-arm mogelijk uitrijdsysteem bij omstandigheden die leiden tot zo min mogelijk emissie, in aanmerking nemend dat zijn perceel zich in een bijzonder drassige omgeving bevindt. Bovendien, zo betoogt [appellant], heeft zij miskend dat de gedraging van de loonwerker, ten aanzien waarvan de politierechter Dordrecht heeft geoordeeld dat deze daarbij niet opzettelijk heeft gehandeld, hem niet kan worden aangerekend.
2.3.1. Het college pleegt aan de hand van de in artikel 8, tweede lid, van de Beleidsregels neergelegde criteria te beoordelen of de randvoorwaarde opzettelijk niet is nageleefd. Deze beleidsregels zijn sinds 1 januari 2007 ook op de SAN van toepassing. Uit de toelichting op de Beleidsregels valt af te leiden dat bedoeld is dat de in artikel 8 vermelde criteria afzonderlijk, dan wel twee of meer gezamenlijk, tot de conclusie kunnen leiden dat de niet-naleving opzettelijk is en in geval van overtreding van artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen opzet wordt aangenomen.
2.3.2. Bij de beantwoording van de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat een randvoorwaarde opzettelijk niet is nageleefd, zal "opzettelijke niet-naleving" in het algemeen aangenomen kunnen worden, wanneer een landbouwer een handeling verricht of doet verrichten, terwijl hij weet of behoort te weten dat hij daarmee in strijd handelt met een of meer van de voorgeschreven beheerseisen. Thans moet onderzocht worden of de rechtbank met juistheid tot het oordeel is gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de enkele omstandigheid dat het verbod op niet-emissiearm uitrijden van mest "langdurig bestendig beleid" is, ertoe leidt dat de voorgeschreven beheerseisen "opzettelijk" niet zijn nageleefd, ook als dat is gedaan door een derde die in opdracht van de landbouwer werkzaamheden uitvoert.
2.3.3. De subsidieverlening heeft plaatsgevonden op de voet van Verordening 1698/2005. Artikel 51 ziet op de in geval van opzettelijke niet-naleving van de voorgeschreven beheerseisen op te leggen korting. In deze bepaling, noch in artikel 23 van Verordening 1975/2006 of artikel 67 van Verordening 796/2004, is de betekenis van de term "opzettelijk" nader omschreven.
2.3.4. Het Hof heeft onder meer in het arrest van 6 maart 2003, C-245/00, Stichting ter Exploitatie van Naburige Rechten tegen de Nederlandse Omroep Stichting, onder 23 tot en met 34 (www.curia.europa.eu) overwogen dat "als algemene regel dient te gelden dat de termen van een gemeenschapsrechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Gemeenschap autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de context van de bepaling en met het doel van de betrokken regeling. Die termen dienen in dier voege te worden toegepast dat elke lidstaat op zijn grondgebied de meest relevante criteria vaststelt om er binnen de door het gemeenschapsrecht en met name door deze richtlijn gestelde grenzen voor te zorgen dat dit communautaire begrip wordt geëerbiedigd".
Nu in Verordening 1698/2005, in Verordening 1975/2006, noch Verordening 796/2004, wat betreft de term "opzettelijke niet-naleving" uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten wordt verwezen, dient de term "opzettelijke niet-naleving" derhalve Unierechtelijk te worden uitgelegd.
2.3.5. Het Hof heeft zich eerder, onder meer in het arrest van 21 december 2011, C-72/11, Afrasiabi e.a., (www.curia.europa.eu) uitgelaten over de betekenis van de termen "bewust" en "opzettelijk". In dit arrest ging het verzoek om de uitlegging van artikel 7, leden 3 en 4, van verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB L 103, blz. 1, met rectificatie in PB L 180, blz. 45). Onder 68 heeft het Hof overwogen dat artikel 7, lid 4, van verordening nr. 423/2007 aldus moet worden uitgelegd dat de termen "bewust" en "opzettelijk" de cumulatieve elementen van wetenschap en wil veronderstellen, die aanwezig zijn, wanneer de persoon die aan een activiteit met een dergelijk doel of een dergelijk gevolg deelneemt, dit opzettelijk tracht te bereiken of het op zijn minst mogelijk acht dat zijn deelname een dergelijk doel of gevolg kan hebben en deze mogelijkheid op de koop toe neemt. Het arrest betrof een zaak die betrekking heeft op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en niet zeker is dat deze uitleg in deze zaak toepasselijk is. Het Hof heeft zich nog niet over de betekenis van de term "opzettelijke niet-naleving" in artikel 51 van Verordening 1698/2005, artikel 23 van Verordening 1975/2006 en artikel 67 van Verordening 796/2004 uitgesproken. Daarbij valt op te merken dat deze bepalingen in de Franse versie niet eenduidig zijn. In artikel 51, vierde lid onder b, van Verordening 1698/2005 is vermeld: "en cas de non-respect délibéré" in artikel 23, derde alinea van Verordening 1975/2006 is vermeld: "lorsque la non-conformité revêt un caractère intentionnel" en in artikel 67, eerste lid, van Verordening 796/2004 is vermeld: "si le cas de non-corformité intentionnelle". Dit brengt de Afdeling, op de voet van artikel 267, derde alinea van het Verdrag betreffende werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), ertoe het Hof de volgende vraag te stellen:
Vraag 1:
Hoe dient de term "opzettelijke niet-naleving" in artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) 1698/2005, artikel 23, van Verordening (EG) 1975/2006, en artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) 796/2004, te worden verstaan; is om dat aan te nemen voldoende dat langdurig bestendig beleid niet wordt nageleefd, als beschreven in artikel 8, tweede lid, onder c, van de nationale Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid?
2.3.6. Meer concreet is van belang, of de Nederlandse beleidsregels leiden tot een juiste toepassing van die bepalingen. Dit brengt de Afdeling tot de volgende vraag:
Vraag 2:
Staat het Unierecht er aan in de weg dat in de lidstaat wordt geoordeeld dat een regeling "opzettelijk" niet wordt nageleefd, als bedoeld in die verordeningen, reeds omdat zich een of meer van de volgende omstandigheden heeft voorgedaan:
a. in de desbetreffende niet-nageleefde randvoorwaarde reeds opzet wordt aangenomen;
b. de desbetreffende randvoorwaarde complex is;
c. er langdurig bestendig beleid is;
d. er een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling, is;
e. de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde en
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd daartoe aanleiding geeft?
2.3.7. Van belang is voorts of onjuiste gedragingen van de loonwerker de begunstigde aangerekend mogen worden. Deze vraag is aan het Hof voorgelegd door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb). Het heeft hem bij uitspraak van 25 oktober 2011 in zaak 10/454 verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de vraag of artikel 23, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd, dat aan de landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend een verlaging of uitsluiting wordt opgelegd, zoals die ter zake van de geconstateerde niet-naleving zou zijn opgelegd aan de feitelijke overtreder, aan wie of door wie de grond is overgedragen, als die overtreder de aanvraag zelf had ingediend, of dat de bepaling uitsluitend betekent, dat de geconstateerde niet-naleving aan de indiener van de steunaanvraag wordt toegerekend, maar moet bij de besluitvorming over de (hoogte van de) verlaging of uitsluiting nog worden vastgesteld in welke mate nalatigheid, schuld of opzet van de landbouwer zelf bestaat. Het Hof heeft deze zaak geregistreerd onder nummer C-11/12 (PB EU 31 maart 2012, C-98/12). Nu [appellant] betoogt dat hem geen opzet mocht worden verweten, omdat hij het werk te goeder trouw heeft doen uitvoeren door een loonwerker, teminder nu de politierechter Dordrecht heeft geoordeeld dat deze bij het begaan van de overtreding niet opzettelijk heeft gehandeld, ziet de Afdeling aanleiding zich aldus bij deze vraag aan te sluiten:
Vraag 3:
Kan de begunstigde van de subsidie "opzet" van de "niet-naleving" worden aangerekend, indien een derde de werkzaamheden in opdracht van de begunstigde uitvoert?
2.3.8. Gelet op het vorenstaande, zal de behandeling van het hoger beroep worden geschorst, als na te melden.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
1. Hoe dient de term "opzettelijke niet-naleving" in artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) 1698/2005, van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 277), zoals gewijzigd door Verordening 74/2009 van de Raad van 19 januari 2009 (PB L 30), artikel 23, van Verordening (EG) 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006, houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening 1698/2005 (PB L 277), en artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) 796/2004, van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 141), te worden verstaan; is om dat aan te nemen voldoende dat langdurig bestendig beleid niet wordt nageleefd, als beschreven in artikel 8, tweede lid, onder c, van de nationale Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid?
2. Staat het Unierecht er aan in de weg dat in de lidstaat wordt geoordeeld dat een regeling "opzettelijk" niet wordt nageleefd, als bedoeld in die verordeningen, reeds omdat zich een of meer van de volgende omstandigheden heeft voorgedaan:
a. in de desbetreffende niet-nageleefde randvoorwaarde reeds opzet wordt aangenomen;
b. de desbetreffende randvoorwaarde complex is;
c. er langdurig bestendig beleid is;
d. er een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling, is;
e. de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde en
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd daartoe aanleiding geeft?
3. Kan de begunstigde van de subsidie "opzet" van de "niet-naleving" worden aangerekend, indien een derde de werkzaamheden in opdracht van de begunstigde uitvoert?
II. schorst de behandeling van de zaak;
III. houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2012
362-729.