Uitspraak
201109957/1/A2.
Datum uitspraak: 25 juli 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 11 augustus 2011 in zaak nr. 10/787 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [wederpartij])
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2009 heeft het college [wederpartij] € 5.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 5 maart 2009 tot de dag van uitbetaling, ter tegemoetkoming in planschade toegekend.
Bij besluit van 22 juni 2010 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 augustus 2011, verzonden op 17 augustus 2011, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 september 2011, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 16 november 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door [wederpartij] tegen het besluit van 12 augustus 2009 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft gronden van beroep tegen dit besluit ingediend.
Desgevraagd hebben partijen toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), om in het geding uitspraak te doen zonder zitting. Vervolgens heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft.
2. Overwegingen
2.1. [wederpartij] heeft in het verweerschrift incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ingesteld. Daartoe heeft hij met verwijzing naar de conclusie in het beroepschrift van 2 augustus 2010 aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien.
2.1.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 november 2001 in zaak nr. 200104765/1, AB 2002, 54), biedt de Awb, noch de Wet op de Raad van State een grondslag voor het instellen van incidenteel hoger beroep. Het incidenteel hoger beroep kan ook niet als hoger beroep worden aangemerkt, nu het buiten de daarvoor geldende termijn is ingesteld. Derhalve wordt hetgeen [wederpartij] in dit kader heeft aangevoerd, buiten beschouwing gelaten.
2.2. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
2.3. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van die wet van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of die ingevolge artikel II, tweede en derde lid, van de wet van 8 juni 2005, Stb. 305, tot wijziging van de WRO (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten), nog tot 1 september 2010 kunnen worden ingediend.
Ingevolge het tweede lid geldt artikel 6.2, tweede lid, van de Wro tot 1 september 2010 niet voor aanvragen ingevolge artikel 6.1 van die wet om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan.
2.4. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
2.5. Bij besluit van 15 januari 2007 heeft het college met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling verleend van de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het pand op het perceel aan de Woldweg 177 te Kropswolde (hierna: het perceel) als erotische massagesalon. In het bestemmingsplan is het perceel voor wonen bestemd en zijn bedrijven met de bijbehorende gebouwen en andere bouwwerken toegestaan, met dien verstande dat deze bedrijven toelaatbaar moeten zijn tussen of onmiddellijk naast woningen, waarbij milieucategorie 1 van de staat van bedrijfsactiviteiten in de bijlage bij de planvoorschriften als referentie geldt.
2.6. Op 5 maart 2009 heeft [wederpartij], die ten tijde van de inwerkingtreding van het besluit van 15 januari 2007 eigenaar van de woning op het perceel aan de [locatie] te Kropswolde (hierna: de woning) was, het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van dat besluit. Daartoe heeft hij met verwijzing naar een deskundigenrapport van J. Boezerooij van 4 maart 2009 aangevoerd dat het woongenot in de woning is afgenomen en dat de waarde van de woning daardoor van € 250.000,00 naar € 157.500,00 is gedaald.
2.7. Het college heeft advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In haar definitieve advies van juli 2009 heeft de SAOZ een vergelijking tussen de planologische gebruiksmogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime gemaakt. In het advies is uiteengezet dat de planologische verandering niet tot aantasting van de privacy in de woning of tot parkeeroverlast heeft geleid, maar dat, gezien de publieksaantrekkende werking van de inrichting en de afwijkende werktijden in de branche, de gebruiksintensiteit van het perceel en de daarvan te verwachten hinder in beperkte mate is toegenomen en dat dit zich vooral in een toename van het verkeer zal uiten. Volgens de SAOZ is [wederpartij] door het besluit van 15 januari 2007 in een beperkt nadeliger positie komen te verkeren en is de waarde van de woning ten tijde van de inwerkingtreding van dat besluit van € 250.000,00 naar € 245.000,00 gedaald. Voorts is in het advies uiteengezet dat het deskundigenrapport van Boezerooij op onjuiste uitgangspunten berust.
Het college heeft het advies van de SAOZ aan het besluit van 12 augustus 2009 ten grondslag gelegd.
Naar aanleiding van het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar heeft de algemene commissie voor bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Hoogezand-Sappemeer (hierna: de commissie) nader advies aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum) gevraagd. In een advies van 16 maart 2010 heeft het Kenniscentrum uiteengezet dat aan de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking geen gebreken kleven en het door de SAOZ gehanteerde schadepercentage niet onredelijk is. In een advies van 10 mei 2010 heeft de commissie met verwijzing naar het advies van het Kenniscentrum en de daarop tijdens de hoorzitting gegeven toelichting uiteengezet dat het besluit van 12 augustus 2009 niet onredelijk is.
Het college heeft het advies van de commissie aan het besluit van 22 juni 2010 ten grondslag gelegd.
2.8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in strijd met de vergewisplicht van artikel 3:9 van de Awb heeft gehandeld, omdat het niet heeft onderkend dat de SAOZ onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de toename van het verkeer grotendeels plaatsvindt op andere delen van de dag en de week, dan waarop bedrijvigheid krachtens de in het bestemmingsplan vastgestelde gebruiksmogelijkheden zou hebben plaatsgevonden. Daartoe voert het college aan dat die omstandigheid bij dat advies is betrokken en dat ook bij een gebruik van het perceel voor lichte bedrijvigheid overeenkomstig het bestemmingsplan, zoals bijvoorbeeld bij een bakkerij of een krantendepot, bedrijfsactiviteiten met daarbij behorende verkeersaantrekkende werking tijdens de nachtelijke uren en het weekend niet zouden zijn uitgesloten.
2.8.1. Uit bladzijde 13 van het advies van de SAOZ van juli 2009 blijkt dat bij de vergelijking tussen de gebruiksmogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime rekening is gehouden met het verschil in werktijden en met de gevolgen daarvan voor het verkeer. Volgens het advies zal dit, gezien het krachtens het bestemmingsplan toegestane gebruik van het perceel voor lichte bedrijvigheid, in beperkte mate tot een relevante toename van de gebruiksintensiteit leiden.
Dit deskundigenoordeel, dat aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd, kan door de rechter slechts terughoudend worden getoetst. De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de toename van de gebruiksintensiteit, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het college, gelet op de motivering van het advies, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die door het recht aan met name de zorgvuldigheid en de motivering worden gesteld en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen.
In dit geval bestaat geen grond voor het oordeel dat het onderzoek van de SAOZ niet op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat het college, door de besluitvorming mede te baseren op het deskundigenoordeel over de waardering van de toename van de gebruiksintensiteit, in strijd met artikel 3:9 van de Awb heeft gehandeld. In dit verband is van belang dat inzichten van een deskundige in een geval als dit zijn gebaseerd op diens kennis en ervaring en dat een nadere toelichting op deze inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel dient de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn en dient het verslag van het onderzoek voldoende basis te bieden voor verdere besluitvorming. Aan deze eisen is in dit geval voldaan. In het advies van juli 2009 is voldoende inzichtelijk gemaakt dat het besluit van 15 januari 2007 slechts in beperkte mate tot een relevante toename van de gebruiksintensiteit zal leiden.
[wederpartij] heeft geen deskundigenrapport overgelegd waarin het advies van juli 2009 gemotiveerd is bestreden. Dat hij het met dit advies niet eens is en kritische kanttekeningen erbij heeft geplaatst, betekent niet dat het door de SAOZ verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest en dat het college de aan dat onderzoek verbonden conclusies, zoals bijvoorbeeld wat betreft de gevolgen van het besluit van 15 januari 2007 voor de gebruiksintensiteit van het perceel, niet in redelijkheid aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Daarbij komt nog dat die conclusies in het advies van het Kenniscentrum zijn onderscheven.
Het betoog slaagt.
2.9. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in strijd met de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb heeft gehandeld, omdat het heeft verzuimd een oordeel te geven over de door [wederpartij] in bezwaar aangevoerde grond dat, nu de gevolgen van het besluit van 15 januari 2007 in zijn geval ernstiger zijn dan in het geval van de eigenaar van de woning op het perceel aan de Woldweg 175 te Kropswolde, het ten onrechte hetzelfde schadepercentage bij het toekennen van een tegemoetkoming in planschade heeft gehanteerd. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat het hanteren van een schadepercentage slechts plaatsvindt als controlemiddel achteraf of om de verhouding tussen verschillende situaties vast te stellen en dat de verschillen tussen de beide gevallen in dit geval minimaal zijn en geen afwijking in het schadepercentage rechtvaardigen.
2.9.1. In het besluit van 22 juni 2010, gelezen in samenhang met het advies van de commissie van 10 mei 2010, is uiteengezet dat in het andere geval een te hoog schadepercentage is gehanteerd, maar dit geen aanleiding is het bedrag van de in het andere geval toegekende tegemoetkoming in planschade te herzien, omdat dat in strijd zou zijn met het uitgangspunt dat een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat een bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder dat bezwaarschrift niet mogelijk zou zijn geweest. Uit deze uiteenzetting volgt dat en waarom bij de beslissing op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar geen betekenis kan worden toegekend aan het schadepercentage dat in het andere geval is gehanteerd. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in het besluit van 22 juni 2010 heeft verzuimd te reageren op de in bezwaar aangevoerde stelling dat, gezien de verschillen met het andere geval, ten onrechte hetzelfde schadepercentage is gehanteerd, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre op een onjuiste lezing van dat besluit berust.
Voor zover, zoals [wederpartij] in beroep heeft betoogd, de gevolgen van het besluit van 15 januari 2007 in zijn geval ernstiger zijn dan in het geval van de eigenaar van de andere woning, betekent dit niet dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door in beide gevallen hetzelfde schadepercentage te hanteren. Gezien het in zoverre door [wederpartij] niet bestreden advies van de commissie van 10 mei 2010 kan het ervoor worden gehouden dat het hanteren van hetzelfde schadepercentage in het andere geval een kennelijke beoordelingsfout van het college is. Volgens vaste jurisprudentie strekt een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat het desbetreffende bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen.
Het betoog slaagt.
2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het betoog van het college behoeft voor het overige geen bespreking.
2.11. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] tegen het besluit van 22 juni 2010 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
Daartoe is in de eerste plaats van belang dat de rechtbank heeft overwogen dat het college terecht naar het toetsingskader, als uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2007 (LJN: BA6002), heeft verwezen en aan de taxatie op grond van de Wet waardering onroerende zaken en de makelaarsrapporten die in geding zijn gebracht niet die waarde heeft gehecht die [wederpartij] daaraan toegekend wil zien. Omdat de rechtbank hiermee uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel over de beroepsgronden over dat toetsingskader en die taxatie en makelaarsrapporten heeft gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen, vallen deze beroepsgronden thans buiten het geding.
In het in beroep aangevoerde is voorts, gelet op de bespreking van de betogen in hoger beroep, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de aan [wederpartij] toegekende tegemoetkoming in planschade op een te laag bedrag heeft vastgesteld.
2.12. Bij besluit van 16 november 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan de Afdeling slechts tot het oordeel komen dat aan dat besluit de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het daartegen van rechtswege gegenereerde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 11 augustus 2011 in zaak nr. 10/787;
III. verklaart het door [wederpartij A] en [wederpartij B] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer van 16 november 2011, kenmerk RO/NV/20111025, gegrond;
V. vernietigt dat besluit.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2012
452.