Uitspraak
201106676/1/V4.
Datum uitspraak: 16 juli 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 17 juni 2011 in zaak nr. 11/19179 in het geding tussen:
(de vreemdeling), mede voor haar minderjarig kind en minderjarige neef (hierna: de vreemdelingen)
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 28 mei 2011 is aan de vreemdelingen een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd, die nadien is voortgezet. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 17 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de onmiddellijke opheffing van de maatregelen tot vrijheidsontneming bevolen en de vreemdelingen schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister (thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel) bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 17 juni 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.2. Uit de onderscheiden op 28 mei 2011 op ambtsbelofte dan wel ambtseed opgemaakte processen verbaal van bevindingen blijkt dat de vreemdelingen, nadat zij te kennen hadden gegeven een asielaanvraag in Nederland te willen indienen, op die dag zijn overgedragen aan de afdeling 'Claims Identificatie en Artikel 4' van de Brigade Vreemdelingenzaken van de Koninklijke Marechaussee, district Schiphol. Nadat de vreemdelingen op grond van artikel 3 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) de toegang was geweigerd, is hun op 28 mei 2011, onder verwijzing naar de toegangsweigering, op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 de verplichting opgelegd zich op te houden in het Aanmeldcentrum Schiphol (hierna: het AC Schiphol). Op 31 mei 2011 hebben de vreemdelingen een aanvraag om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen ingediend. De minister heeft deze aanvraag afgewezen bij besluit van 7 juni 2011, waarin tevens is opgenomen dat de eerder aan de vreemdelingen opgelegde vrijheidsontnemende maatregel wordt voortgezet totdat zij Nederland daadwerkelijk hebben verlaten. Op 9 juni 2011 is de vreemdelingen de verplichting opgelegd zich op te houden in het [verblijfplaats].
2.3. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat de minister op grond van onder meer het bepaalde in artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31; hierna: de Opvangrichtlijn) in elk afzonderlijk geval gehouden is te beoordelen of het nodig is om de vreemdeling op een bepaalde plaats vast te houden. Volgens de rechtbank beschikt de minister over verschillende mogelijkheden om ook zonder het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel het grensbewakingsbelang te dienen en heeft hij onvoldoende deugdelijk onderbouwd waarom in het geval van de vreemdelingen het opleggen van een maatregel als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 noodzakelijk was. Gelet op het voorgaande zijn de vrijheidsontnemende maatregelen van meet af aan onrechtmatig geweest, aldus de rechtbank.
2.4. De minister klaagt, de grieven in onderlinge samenhang gelezen en samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat de Opvangrichtlijn niet van toepassing is op asielzoekers aan wie de toegang tot het grondgebied van Nederland is geweigerd. Voor zover de Opvangrichtlijn wel van toepassing moet worden geacht, heeft de rechtbank volgens de minister niet onderkend dat het belang van de effectieve grensbewaking een zwaarwegend belang vormt en dat voor het veiligstellen hiervan het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel nodig is, als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn. De vreemdelingen hebben geen bijzondere, individuele omstandigheden aangevoerd op grond waarvan hij het grensbewakingsbelang in hun geval had moeten prijsgeven en had moeten afzien van vrijheidsontneming, aldus de minister.
2.5. Bij uitspraak van 22 mei 2012 in zaak nr. 201106665/1/V4 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling, samengevat weergegeven, overwogen dat een onderdaan van een derde land of een staatloze, vanaf het moment dat hij in persoon ten overstaan van de autoriteiten de wens kenbaar heeft gemaakt om hem internationale bescherming te verlenen, rechtmatig verblijf, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000, heeft verkregen en op het grondgebied van Nederland mag verblijven, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn. Dat aan deze vreemdeling op grond van artikel 3 van Pro de Vw 2000 de toegang is geweigerd, maakt dit niet anders.
Uit het voorgaande volgt dat de Opvangrichtlijn vanaf het moment dat de vreemdelingen op 28 mei 2011 in persoon ten overstaan van een ambtenaar van de Koninklijke Marechaussee te kennen gaven asiel te willen vragen op hen van toepassing is geworden.
De in de grieven voorgedragen klacht dat de Opvangrichtlijn niet van toepassing is op de vreemdelingen, faalt derhalve.
2.6. Het voorgaande biedt op zichzelf echter geen grond voor het oordeel dat de minister aan de vreemdelingen geen vrijheidsontnemende maatregel had mogen opleggen.
2.6.1. In voormelde uitspraak van 22 mei 2012 heeft de Afdeling eveneens overwogen dat het standpunt van de minister dat in gevallen als hier aan de orde het grensbewakingsbelang in beginsel steeds het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel vergt, niet onjuist is en dat gevallen waarin een asielzoeker de toegang is geweigerd daarom in beginsel kunnen worden aangemerkt als gevallen waarin het nodig blijkt om een asielzoeker op een bepaalde plaats vast te houden, als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn.
Voorts heeft de Afdeling in voormelde uitspraak overwogen dat met artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 en het voor de toepassing daarvan in paragraaf C12/2.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) opgenomen beleid, waarvan de in overweging 2.7.2. van die uitspraak weergegeven praktische invulling door de minister geacht moet worden deel uit te maken, voldoende is gewaarborgd dat geen vrijheidsontnemende maatregel wordt opgelegd, dan wel een reeds opgelegde maatregel wordt opgeheven indien, in het licht van de bijzondere, individuele omstandigheden van een vreemdeling, het opleggen of het voortduren van een vrijheidsontnemende maatregel in redelijkheid niet of niet langer gerechtvaardigd is.
Aldus wordt, zoals de Afdeling heeft overwogen, voldaan aan de vereisten van artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn.
2.7. De minister heeft niet ten onrechte geen aanleiding gezien de vreemdelingen een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming op te leggen.
2.7.1. Indien in gevallen als hier aan de orde een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming wordt opgelegd, heeft dat tot gevolg dat feitelijk verdere toegang tot Nederland wordt verkregen. Zoals hiervoor onder 2.6.1. is overwogen, is het standpunt van de minister dat in beginsel steeds moet worden aangenomen dat het grensbewakingsbelang alleen kan worden veiliggesteld door het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel dan ook niet onjuist.
2.7.2. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt, zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 22 mei 2012 heeft overwogen, uit de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2004 in zaak nr. 200407707/1 (JV 2005/9) niet dat een minder dwingende maatregel in vorenbedoelde zin kan worden toegepast, zonder dat daarmee het grensbewakingsbelang wordt prijsgegeven.
2.7.3. Voor zover de rechtbank heeft bedoeld te overwegen dat de minister de mogelijkheid heeft om in gevallen als hier aan de orde aan een vreemdeling op grond van artikel 6, eerste lid, van de Vw 2000 de verplichting op te leggen zich op te houden in de lounge van de luchthaven Schiphol, zonder daarmee het grensbewakingsbelang te hoeven prijsgeven, heeft de Afdeling voorts in voormelde uitspraak van 22 mei 2012 overwogen dat deze maatregel niet in redelijkheid kan worden aangemerkt als meer passend dan de aan de vreemdelingen opgelegde maatregel.
2.7.4. Van bijzondere, individuele omstandigheden op grond waarvan de minister in het geval van de vreemdelingen niettemin van vrijheidsontneming had moeten afzien of de opgelegde maatregelen had moeten opheffen, is niet gebleken. Dat de vreemdelingen een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel hebben ingediend en dat twee van hen minderjarig zijn, is daartoe, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 12 april 2012 in zaak nr. 201110351/1/V4 (www.raadvanstate.nl) onvoldoende. Deze omstandigheden bieden op zichzelf dan wel in onderlinge samenhang bezien onvoldoende grond om te oordelen dat de minister ten onrechte het grensbewakingsbelang heeft laten prevaleren boven het belang van de vreemdelingen bij de toepassing van een minder dwingende maatregel.
2.8. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister niet in redelijkheid met de enkele verwijzing naar het grensbewakingsbelang kon overgaan tot het opleggen van de maatregelen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000, zonder eerst te hebben onderzocht of in het geval van de vreemdelingen met een minder dwingende maatregel kon worden volstaan.
In zoverre slagen de grieven.
2.9. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de onderscheiden besluiten van 28 mei 2011 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die gelet op hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
2.10. De vreemdelingen hebben betoogd dat de vrijheidsontneming van minderjarige vreemdelingen in het AC Schiphol in strijd is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), omdat de verblijfsomstandigheden aldaar niet passend zijn voor minderjarigen.
2.10.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 12 juli 2011 in zaak nr. 201104214/1/V3 (www.raadvanstate.nl) bestaat, anders dan bij alleenstaande minderjarige vreemdelingen die niet kunnen terugvallen op de bescherming en zorg van een volwassen begeleider, geen grond voor het oordeel dat de omstandigheden in het AC Schiphol te kort schieten voor een toereikend te achten opvang van gezinnen met minderjarige kinderen gedurende de maximale periode van veertien dagen waarin asielzoekers een vrijheidsontnemende maatregel op die plaats kan worden opgelegd. Gelet op de kwetsbare positie van minderjarigen kan van de minister wel worden verlangd dat hij zoveel mogelijk voorrang geeft aan de behandeling van de asielaanvraag van een gezin met minderjarige kinderen, om het verblijf in een penitentiaire omgeving, met slechts geringe faciliteiten of activiteiten gericht op minderjarigen, zo kort mogelijk te houden.
2.10.2. De tenuitvoerlegging van de vrijheidsontnemende maatregel jegens de vreemdelingen heeft van 28 mei tot 9 juni 2011, derhalve twaalf dagen, plaatsgevonden in het AC Schiphol. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister niet de nodige voortvarendheid heeft betracht bij de behandeling van de asielaanvraag van de vreemdelingen, nu binnen tien dagen op die aanvraag is beslist. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het verblijf van de minderjarige vreemdelingen met hun moeder onderscheidenlijk tante in het AC Schiphol voor de periode van twaalf dagen onaanvaardbaar is te achten.
2.10.3. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de vrijheidsontneming in strijd is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM.
Het betoog faalt.
2.11. Voorts hebben de vreemdelingen zich op het standpunt gesteld dat in de periode tot aan de formele indiening op 31 mei 2011 van hun asielaanvraag, alsmede in de periode na het afwijzende besluit hierop van 7 juni 2011, de vrijheidsontnemende maatregel in strijd is geweest met de Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn).
2.11.1. Zoals hiervoor onder 2.5. is overwogen, moet een asielzoeker die in afwachting is van de formele indiening van een asielaanvraag geacht worden binnen de reikwijdte van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 te vallen. Dat betekent dat de vreemdelingen, nu zij op 28 mei 2011 in persoon tegenover een ambtenaar van de Koninklijke Marechaussee hebben verzocht om internationale bescherming, geacht moeten worden daarmee rechtmatig verblijf, als bedoeld in die bepaling te hebben verkregen. Gelet hierop konden de vreemdelingen gedurende de periode voorafgaand aan de formele indiening van hun asielaanvraag niet worden beschouwd als personen die illegaal verblijven in een lidstaat en was de Terugkeerrichtlijn toen niet op hen van toepassing.
2.11.2. Met het afwijzende besluit van 7 juni 2011 op hun asielaanvraag is het rechtmatig verblijf van de vreemdelingen geëindigd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 mei 2012 in zaak nr. 201111483/1/V4 (www.raadvanstate.nl), is daarmee, gelet op artikel 2, eerste lid, daarvan, de Terugkeerrichtlijn op hen van toepassing geworden.
2.11.3. Zoals de Afdeling voorts heeft overwogen in voormelde uitspraak van 15 mei 2012, kan, zolang de Terugkeerrichtlijn niet volledig in nationale wetgeving is geïmplementeerd, een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 alleen worden opgelegd indien de betrokken vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Terugkeerrichtlijn. Bij de beoordeling of de vreemdeling aan wie de toegang is geweigerd de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, dient te worden uitgegaan van de omstandigheden die hebben geleid tot het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregel. Hierbij moet rekening worden gehouden met de toelichting die de minister – ter zitting van de rechtbank dan wel anderszins – op deze omstandigheden heeft gegeven
en – in samenhang daarmee – met hetgeen hieromtrent uit het bewaringsdossier van de vreemdeling valt af te leiden.
2.11.4. In voormeld besluit van 7 juni 2011, onder het kopje 'Rechtsgevolgen van deze beschikking', is, voor zover thans van belang, vermeld dat de op 28 mei 2011 opgelegde maatregelen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 worden voortgezet totdat de vreemdelingen Nederland daadwerkelijk hebben verlaten. Die maatregelen zijn aan de vreemdelingen opgelegd omdat hun de toegang tot Nederland is geweigerd op grond van artikel 3 van Pro de Vw 2000. Aan de onderscheiden besluiten tot toegangsweigering van 28 mei 2011 is ten grondslag gelegd dat de vreemdelingen niet in het bezit zijn van een geldig document voor grensoverschrijding en/of in het bezit zijn van een document voor grensoverschrijding waarin het benodigde visum ontbreekt en voorts dat zij niet beschikken over voldoende middelen om te voorzien zowel in de kosten van verblijf in Nederland als in die van hun reis naar een plaats buiten Nederland waar hun toegang gewaarborgd is.
Uit het rapport van eerste gehoor van 31 mei 2011 in de asielprocedure van (de vreemdeling) blijkt dat zij heeft verklaard dat de vreemdelingen tijdens de reis naar Nederland gebruik hebben gemaakt van paspoorten met daarin hun namen en foto's, dat zij van deze documenten de herkomst niet weet en dat deze na aankomst in Nederland aan de reisagent zijn afgestaan. Voorts heeft (de vreemdeling) in dit gehoor verklaard dat zij, afgezien van het voormelde paspoort, nooit een authentiek, op haar naam gesteld paspoort in haar bezit heeft gehad en dat zij nooit een dergelijk document heeft aangevraagd. Dat geldt volgens haar evenzeer voor de andere vreemdelingen.
2.11.5. Gelet op het voorgaande bestaat grond voor het oordeel dat de vreemdelingen de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijken of belemmeren. Anders dan het geval was in de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2012 in zaak nr. 201113071/1/V4 (www.raadvanstate.nl), is immers gesteld noch gebleken dat het voor de vreemdelingen onmogelijk was een authentiek, op hun naam gesteld grensoverschrijdingsdocument te verkrijgen. Daarbij staat niet vast dat de door de vreemdelingen voor hun reis gebruikte en hier te lande aan de reisagent afgestane reisdocumenten, geen authentieke, op hun naam gestelde documenten zijn geweest. Aldus is sprake van een nalaten of handelen door de vreemdelingen dat rechtstreeks verband houdt met het belemmeren of ontwijken van de voorbereiding van de terugkeer dan wel de verwijderingsprocedure. In zoverre dit ontwijken of belemmeren heeft plaatsgevonden voorafgaande aan hun reis naar Nederland, maakt dat niet dat dit niet aan hen kan worden tegengeworpen.
2.11.6. De minister heeft, na het besluit van 7 juni 2011, niet ten onrechte afgezien van het toepassen van minder dwingende maatregelen dan vrijheidsontneming. Hetgeen in 2.7.4. is overwogen over de vraag of de minister in de periode tot aan 7 juni 2011 met minder dwingende middelen had moeten volstaan, geldt evenzeer voor de periode daarna.
2.11.7. Gelet op het voorgaande faalt het betoog.
2.12. De beroepen van de vreemdelingen tegen de onderscheiden besluiten van 28 mei 2011 dienen ongegrond te worden verklaard. Er is geen grond voor schadevergoeding.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 17 juni 2011 in zaak nr. 11/19179;
III. verklaart de door de vreemdelingen bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroepen ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter w.g. Van Dijken
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2012
595.
Verzonden: 16 juli 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser