Uitspraak
201113071/1/V4.
Datum uitspraak: 22 juni 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, en de voorzieningenrechter van die rechtbank en nevenzittingsplaats, van 12 december 2011 in zaken nrs. 11/36713 en 11/36711 in de gedingen tussen:
(de vreemdeling)
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2011 is aan van de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd, die nadien is voortgezet. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 12 december 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de onmiddellijke opheffing van de maatregel tot vrijheidsontneming bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 19 december 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Uit het op 11 november 2011 op ambtsbelofte opgemaakte proces verbaal van bevindingen blijkt dat de vreemdeling, nadat hij te kennen had gegeven een asielaanvraag in Nederland te willen indienen, op deze dag is overgedragen aan de afdeling 'Claims Identificatie en Artikel 4' van de Brigade Vreemdelingenzaken van de Koninklijke Marechaussee, district Schiphol. Op dezelfde dag is de vreemdeling op grond van artikel 3 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) de toegang geweigerd en is hem, onder verwijzing naar de toegangsweigering, op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 de verplichting opgelegd zich op te houden in het Aanmeldcentrum Schiphol (hierna: het AC Schiphol). Op 12 november 2011 heeft de vreemdeling een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen ingediend. De minister heeft deze aanvraag afgewezen bij besluit van 18 november 2011, waarin tevens is opgenomen dat de eerder aan de vreemdeling opgelegde vrijheidsontnemende maatregel wordt voortgezet totdat de vreemdeling Nederland daadwerkelijk heeft verlaten. Op 21 november 2011 is aan de vreemdeling de verplichting opgelegd zich op te houden in het Detentiecentrum Schiphol.
2.2. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat de minister op grond van het bepaalde in artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31; hierna: de Opvangrichtlijn) in elk afzonderlijk geval gehouden is te beoordelen of het nodig is om de vreemdeling op een bepaalde plaats vast te houden. Volgens de rechtbank beschikt de minister over verschillende mogelijkheden om ook zonder het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel het grensbewakingsbelang te dienen en heeft hij onvoldoende deugdelijk onderbouwd waarom in het geval van de vreemdeling het opleggen van een maatregel als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 noodzakelijk was. Gelet op het voorgaande is de vrijheidsontnemende maatregel van meet af aan onrechtmatig is geweest, aldus de rechtbank.
2.3. De minister klaagt, de grieven in onderlinge samenhang gelezen en samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat de Opvangrichtlijn niet van toepassing is op asielzoekers aan wie de toegang tot het grondgebied van Nederland is geweigerd. Voor zover de Opvangrichtlijn wel van toepassing moet worden geacht, heeft de rechtbank volgens de minister niet onderkend dat het belang van de effectieve grensbewaking een zwaarwegend belang vormt en dat voor het veiligstellen hiervan het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel nodig is, als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn. De vreemdeling heeft geen bijzondere, individuele omstandigheden aangevoerd op grond waarvan hij het grensbewakingsbelang in dit geval had moeten prijsgeven en had moeten afzien van vrijheidsontneming, aldus de minister.
2.4. Bij uitspraak van 22 mei 2012 in zaak nr. 201106665/1/V4 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling, samengevat weergegeven, overwogen dat een onderdaan van een derde land of een staatloze, vanaf het moment dat hij in persoon ten overstaan van de autoriteiten de wens kenbaar heeft gemaakt om hem internationale bescherming te verlenen, rechtmatig verblijf, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000, heeft verkregen en op het grondgebied van Nederland mag verblijven, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Opvangrichtlijn. Dat aan deze vreemdeling op grond van artikel 3 van Pro de Vw 2000 de toegang is geweigerd, maakt dit niet anders.
Uit het voorgaande volgt dat de Opvangrichtlijn vanaf het moment dat de vreemdeling op 11 november 2011 in persoon ten overstaan van een ambtenaar van de Koninklijke Marechaussee te kennen gaf asiel te willen vragen op hem van toepassing is geworden.
De in de grieven voorgedragen klacht dat de Opvangrichtlijn in dit geval niet van toepassing is, faalt derhalve.
2.5. Het voorgaande biedt op zichzelf echter geen grond voor het oordeel dat de minister aan de vreemdeling geen vrijheidsontnemende maatregel had mogen opleggen.
2.5.1. In voormelde uitspraak van 22 mei 2012 heeft de Afdeling eveneens overwogen dat het standpunt van de minister dat in gevallen als hier aan de orde het grensbewakingsbelang in beginsel steeds het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel vergt, niet onjuist is en dat gevallen waarin een asielzoeker de toegang is geweigerd daarom in beginsel kunnen worden aangemerkt als gevallen waarin het nodig blijkt om een asielzoeker op een bepaalde plaats vast te houden, als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn.
Voorts heeft de Afdeling in voormelde uitspraak overwogen dat met artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 en het voor de toepassing daarvan in paragraaf C12/2.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) opgenomen beleid, waarvan de in overweging 2.7.2. van die uitspraak weergegeven praktische invulling door de minister geacht moet worden deel uit te maken, voldoende is gewaarborgd dat geen vrijheidsontnemende maatregel wordt opgelegd, dan wel een reeds opgelegde maatregel wordt opgeheven indien, in het licht van de bijzondere, individuele omstandigheden van een vreemdeling, het opleggen of het voortduren van een vrijheidsontnemende maatregel in redelijkheid niet of niet langer gerechtvaardigd is.
Aldus wordt, zoals de Afdeling heeft overwogen, voldaan aan de vereisten van artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn.
2.6. De minister heeft niet ten onrechte geen aanleiding gezien de vreemdeling een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming op te leggen.
2.7. Indien in gevallen als hier aan de orde een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming wordt opgelegd, heeft dat tot gevolg dat feitelijk verdere toegang tot Nederland wordt verkregen. Zoals hiervoor onder 2.5.1. is overwogen, is het standpunt van de minister dat in beginsel steeds moet worden aangenomen dat het grensbewakingsbelang alleen kan worden veiliggesteld door het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel dan ook niet onjuist.
2.7.1. Voor zover de rechtbank heeft bedoeld te overwegen dat de minister de mogelijkheid heeft om in een geval als hier aan de orde aan een vreemdeling op grond van artikel 6, eerste lid, van de Vw 2000 de verplichting op te leggen zich op te houden in de lounge van de luchthaven Schiphol, zonder daarmee het grensbewakingsbelang te hoeven prijsgeven, heeft de Afdeling voorts in voormelde uitspraak van 22 mei 2012 overwogen dat deze maatregel niet in redelijkheid kan worden aangemerkt als een meer passende maatregel dan de aan de vreemdeling opgelegde maatregel.
2.7.2. Van bijzondere, individuele omstandigheden op grond waarvan de minister in het geval van de vreemdeling niettemin van vrijheidsontneming had moeten afzien, is niet gebleken. Dat de vreemdeling een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel heeft ingediend is daartoe onvoldoende. Deze omstandigheid, die is verdisconteerd in het voormelde beleid, is op zichzelf onvoldoende om te oordelen dat de minister ten onrechte het grensbewakingsbelang heeft laten prevaleren boven het belang van de vreemdeling bij de toepassing van een minder dwingende maatregel.
2.8. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister niet in redelijkheid met de enkele verwijzing naar het grensbewakingsbelang kon overgaan tot het opleggen van een maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000, zonder eerst te hebben onderzocht of in het geval van de vreemdeling met een minder dwingende maatregel kon worden volstaan.
In zoverre slagen de grieven.
2.9. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op het door de vreemdeling tegen de vrijheidsontneming ingestelde beroep. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de vrijheidsontnemende maatregel van 11 november 2011 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die gelet op hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
2.10. Over het betoog van de vreemdeling dat de vrijheidsontnemende maatregel onrechtmatig is omdat hem ten onrechte de toegang is geweigerd, wordt overwogen dat de Afdeling onder meer in de uitspraak van 25 januari 2010 in zaak nr. 200909198/1/V3 (www.raadvanstate.nl) heeft geoordeeld dat de rechter die over de vrijheidsontnemende maatregel oordeelt, zich daarbij niet tevens kan uitspreken over de rechtmatigheid van de weigering van de toegang. Eerst indien de toegangsweigering in de daartoe voorziene procedure onrechtmatig is gebleken, kan de rechter, die over de vrijheidsontnemende maatregel heeft te oordelen, zich gesteld zien voor de vraag naar de gevolgen daarvan voor de rechtmatigheid van die maatregel. Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2011 in zaak nr. 201102753/1/V3 (www.raadvanstate.nl) kan, anders dan de vreemdeling heeft betoogd, niet worden afgeleid dat thans grond bestaat voor een ander oordeel. In dit geval is de toegangsweigering niet in een daartoe voorziene procedure onrechtmatig gebleken. De toegangsweigering gold en geldt derhalve als een gegeven. Hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd over de toegangsweigering dient derhalve bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de vrijheidsontnemende maatregel buiten beschouwing te worden gelaten.
Het betoog faalt.
2.11. De vreemdeling heeft zich in beroep voorts op het standpunt gesteld dat de voortduring van de vrijheidsontneming na het afwijzende besluit op zijn asielaanvraag in strijd is met artikel 15 van Pro Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn) en artikel 5, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Hij heeft hiertoe aangevoerd dat, in strijd met artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, de voortduring van de vrijheidsontneming niet schriftelijk is gelast door een administratieve of rechterlijke autoriteit onder opgave van de feitelijke en juridische gronden daarvan. Voor zover geen strijdigheid zou bestaan met het voormelde tweede lid, bieden de aan de maatregel van 11 november 2011 ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden onvoldoende aanleiding voor de conclusie dat er een risico op ontduiken bestaat of dat hij de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert in de zin van artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, aldus de vreemdeling.
2.11.1. Met het afwijzende besluit van 18 november 2011 op zijn asielaanvraag is het rechtmatig verblijf van de vreemdeling geëindigd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 mei 2012 in zaak nr. 201111483/1/V4 (www.raadvanstate.nl), is daarmee, gelet op artikel 2, eerste lid, daarvan, de Terugkeerrichtlijn op hem van toepassing geworden.
2.11.2. In voormeld besluit van 18 november 2011, onder het kopje 'Rechtsgevolgen van deze beschikking', is, voor zover thans van belang, vermeld dat de op 11 november 2011 opgelegde maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 wordt voortgezet totdat de vreemdeling Nederland daadwerkelijk heeft verlaten. De maatregel van 11 november 2011 is aan de vreemdeling opgelegd omdat hem de toegang tot Nederland is geweigerd op grond van artikel 3 van Pro de Vw 2000. Aan het besluit tot toegangsweigering van 11 november 2011 is ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding en/of in het bezit is van een document voor grensoverschrijding waarin het benodigde visum ontbreekt en omdat hij niet beschikt over voldoende middelen om te voorzien zowel in de kosten van verblijf in Nederland als in die van zijn reis naar een plaats buiten Nederland waar zijn toegang gewaarborgd is.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de voortduring van de maatregel niet voldoet aan de vereisten van artikel 15, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn en biedt het aangevoerde evenmin aanleiding om te oordelen dat sprake is van strijd met artikel 5, tweede lid, van het EVRM.
2.11.3. Zoals de Afdeling voorts heeft overwogen in voormelde uitspraak van 15 mei 2012, kan, zolang de Terugkeerrichtlijn niet volledig in nationale wetgeving is geïmplementeerd, een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 alleen worden opgelegd indien de betrokken vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Terugkeerrichtlijn. Bij de beoordeling of de vreemdeling aan wie de toegang is geweigerd de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, dient te worden uitgegaan van de omstandigheden die hebben geleid tot het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregel. Hierbij moet rekening worden gehouden met de toelichting die de minister – ter zitting van de rechtbank dan wel anderszins – op deze omstandigheden heeft gegeven en – in samenhang daarmee – met hetgeen hieromtrent uit het bewaringsdossier van de vreemdeling valt af te leiden.
2.11.4. Zoals hiervoor onder 2.11.2. is overwogen, is de vrijheidsontnemende maatregel aan de vreemdeling opgelegd omdat hij niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding en/of in het bezit is van een document voor grensoverschrijding waarin het benodigde visum ontbreekt en omdat hij niet beschikt over voldoende middelen om te voorzien zowel in de kosten van verblijf in Nederland als in die van zijn reis naar een plaats buiten Nederland waar zijn toegang gewaarborgd is.
Deze feiten en omstandigheden bieden op zichzelf noch in onderling verband grond voor het oordeel dat de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, reeds omdat niet gebleken is dat hiermee, anders dan in voormelde uitspraak van 15 mei 2012, sprake is van een handelen of nalaten door de vreemdeling dat rechtstreeks verband houdt met het belemmeren of ontwijken van de voorbereiding van de terugkeer dan wel de verwijderingsprocedure. In dit verband is van belang dat uit het rapport van eerste gehoor van 16 december 2010 in zijn eerdere asielprocedure en het rapport van gehoor opvolgende aanvraag van 14 november 2011 in zijn meest recente asielprocedure blijkt dat de vreemdeling heeft verklaard dat hij nooit een authentiek, op zijn naam gesteld grensoverschrijdingsdocument in zijn bezit heeft gehad of aangevraagd omdat hij bij gebrek aan een geboorteakte en een nationaliteitsbewijs geen grensoverschrijdingsdocument kon verkrijgen.
2.11.5. Gelet op het voorgaande bestond na het besluit van 18 november 2011 geen grond om de aan de vreemdeling opgelegde vrijheidsontnemende maatregel te laten voortduren.
Het betoog slaagt.
2.12. Gelet op het voorgaande is het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 11 november 2011 gegrond. Nu de vrijheidsontnemende maatregel reeds is opgeheven, kan een daartoe strekkend bevel achterwege blijven. Aan de vreemdeling wordt met toepassing van artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 na te melden vergoeding toegekend over de periode van 18 november 2012 tot 12 december 2012, de dag waarop de vrijheidsontnemende maatregel is opgeheven.
2.13. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 12 december 2011 in zaak nr. 11/36711;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 1.920,00 (zegge: negentienhonderdtwintig euro), ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de secretaris van de Raad van State;
V. veroordeelt de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.311,00 (zegge: dertienhonderdelf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. van der Winden, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter w.g. Van der Winden
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2012
348-595.
Verzonden:22 juni 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser