Uitspraak
201112238/1/A2.
Datum uitspraak: 27 juni 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Islamitisch Onderwijs IQRA, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 oktober 2011 in zaak nr. 10/3197 in het geding tussen:
de stichting
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2009 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de aan de stichting verstrekte bekostiging voor de personeelskosten over de kalenderjaren 2003 tot en met 2006 alsmede het schooljaar 2006/2007 en voor de materiële instandhouding over de kalenderjaren 2005 tot en met 2007 gewijzigd vastgesteld in verband met onrechtmatige besteding, dan wel onrechtmatige verkrijging van een deel van de bekostiging. Voorts is een bedrag van € 234.798,52 teruggevorderd.
Bij besluit van 2 juni 2010 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van
4 november 2009 gedeeltelijk herroepen en het bedrag van terugvordering gewijzigd vastgesteld op € 205.918,52.
Bij uitspraak van 12 oktober 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 juni 2010 vernietigd ten aanzien van de hoogte van de terugvordering, bepaald dat de terugvordering/verrekening van bekostiging wordt vastgesteld op € 180.238,52 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 november 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 december 2011.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2012, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. B.T. Brouwer, bijgestaan door R.V. Rahman, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Kurvink en H. Rijnja, beiden werkzaam bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 148, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) wendt het bevoegd gezag met inachtneming van het zorgplan het totaal van de in de artikelen 129, 134 en 137 bedoelde bedragen voor de kosten voor de materiële instandhouding en de personeelskosten uitsluitend aan voor kosten voor materiële instandhouding, personeelskosten van de school of personeelskosten in verband met benoeming of tewerkstelling zonder benoeming van personeel, bedoeld in artikel 29, vijfde lid, dan wel mede voor die kosten van een van de andere scholen van dat bevoegd gezag.
Ingevolge het derde lid worden de verstrekte overschrijdingsbedragen ten behoeve van het onderwijs aan de scholen van het bevoegd gezag aangewend.
Ingevolge artikel 182 is Pro het bevoegd gezag van een bijzondere school verplicht de uit de overheidskassen ontvangen gelden overeenkomstig de bestemming te gebruiken. Van de inkomsten en uitgaven wordt volgens bij algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften nauwkeurig boekgehouden.
Ingevolge artikel 34a, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO kan de minister, indien uit een op grond van artikel 175, eerste of tweede lid, van de wet, ingesteld onderzoek blijkt dat de omvang van de bekostiging voor de uitgaven ten behoeve van de materiële instandhouding, de omvang van de bekostiging voor de personeelskosten, de omvang van enige bijzondere of aanvullende bekostiging onjuist is vastgesteld, tot uiterlijk één jaar na ontvangst van de bevindingen uit dat onderzoek correcties aanbrengen op de desbetreffende bekostiging. De minister deelt het bevoegd gezag uiterlijk één jaar na ontvangst van deze bevindingen schriftelijk mede of en zo ja welke correcties hij aanbrengt.
Ingevolge het tweede lid kan de minister, indien uit het jaarverslag, bedoeld in artikel 171 van Pro de wet, uit de verklaring van de accountant, bedoeld in artikel 171, vierde lid, van de wet of uit een op grond van artikel 175 van Pro de wet ingesteld onderzoek blijkt dat de bekostiging voor een school onrechtmatig is besteed, bepalen dat het desbetreffende gedeelte van de bekostiging niet ten laste komt van het rijk of dat de daarmee gemoeide bedragen in mindering worden gebracht op de bekostiging. De minister doet hiervan binnen een jaar na ontvangst van het jaarverslag, respectievelijk binnen een jaar na ontvangst van de bevindingen uit dat onderzoek schriftelijk mededeling aan het bevoegd gezag.
2.1.1. Bij de inhouding van bekostiging past de minister de Beleidsregel opschorting en inhouding van bekostiging bij onderwijsinstellingen toe (Gele katern nr.1 van 21 januari 2004).
Volgens artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, houdt de minister bekostiging in indien een bevoegd gezag dan wel een instellingsbestuur handelingen heeft verricht of nagelaten die ertoe hebben geleid dat de bekostiging onrechtmatig is besteed.
Volgens artikel 6 houdt Pro de minister het bedrag aan bekostiging in dat ten onrechte is verkregen, besteed of waardoor het rijk financieel nadeel heeft ondervonden als bedoeld in artikel 3, dan wel een door hem te bepalen bedrag indien het niet mogelijk is of redelijkerwijs niet van de minister kan worden gevergd de hoogte van het bedrag nauwkeurig vast te stellen.
2.2. De stichting houdt de scholen As Soeffah in Amsterdam en Al Qoeba in Den Haag in stand en fungeert als bevoegd gezag voor deze scholen. De inspectie en de auditdienst hebben in januari tot en met juni 2008 een incidenteel onderzoek uitgevoerd bij de stichting en haar scholen. Dit onderzoek had betrekking op de personele bekostiging over de jaren 2004, 2005 en 2006 en het schooljaar 2006/2007 alsmede op de materiële bekostiging over de kalenderjaren 2006 en 2007. Voorts is een vervolgonderzoek ingesteld naar de materiële bekostiging over de jaren 2004 en 2005. De inspectie heeft in haar rapporten van 26 september 2008 en 9 juli 2009 geconcludeerd dat in de onderzoeksperiode een bestuursondersteuner en een leraar op de loonlijst stonden die uitbreiding van de werktijd hadden gekregen, maar dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij die uitbreiding sprake was van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door die medewerkers. Voorts stonden medewerkers op de loonlijst die een tijdelijke uitbreiding van de werktijd hadden gekregen in verband met het project taalstimulering en die loonkosten zijn niet ten laste gebracht van de voor dit project aan de stichting verstrekte gemeentelijke subsidie, maar ten laste van de bekostiging. Tot slot is geconstateerd dat uitgaven aan leerlingenvervoer ten laste van de bekostiging zijn gebracht.
2.3. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister in het kader van het onderzoek geen ongerechtvaardigd onderscheid heeft gemaakt. Zij voert aan dat de minister alleen bij islamitische scholen incidenteel onderzoek heeft verricht, terwijl bij scholen van alle denominaties aanwijzingen zijn dat er sprake is van onregelmatigheden bij de besteding van de bekostiging. De stichting verwijst naar quick scans, het onderzoek naar de uitgaven aan huisvestingsvoorzieningen en het evaluatieonderzoek naar de lumpsum-financiering die volgens haar aanleiding hadden moeten zijn om incidenteel onderzoek te doen bij een referentiegroep. Volgens de stichting is de keuze om alleen bij islamitische scholen onderzoek te verrichten dan ook willekeurig en ligt er geen objectieve keuze aan de onderzoeksgroep ten grondslag. Dit blijkt volgens haar ook uit de interne memo's van het Ministerie van 11 en 17 april 2008.
2.3.1. De inspectie van het onderwijs en de auditdienst van het Ministerie hebben in 2006 en 2007 bij diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen onregelmatigheden geconstateerd. Om te bepalen of deze onregelmatigheden breder zijn verspreid hebben zij een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs verricht. Daarnaast zijn quick scans uitgevoerd ten aanzien van de besteding van de bekostiging voor personele uitgaven en overige uitgaven om te bepalen of en in hoeverre de bij de islamitische schoolbesturen gesignaleerde onregelmatigheden ook op grotere schaal voorkomen buiten het islamitisch onderwijs. Zo heeft de auditdienst twee quick scans uitgevoerd bij in totaal 46 niet islamitische scholen om te bepalen of er indicaties zijn dat de onregelmatigheden bij de personele uitgaven ook buiten het islamitisch onderwijs voorkomen. Deze scans hebben geen indicatie van onregelmatigheden gegeven. Voorts zijn specifiek op het terrein van de materiële uitgaven quick scans uitgevoerd bij 20 niet islamitische scholen in het basisonderwijs. Uit deze quick scans zijn evenmin aanwijzingen gekomen voor onregelmatigheden. Zo zijn bij het leerlingenvervoer per saldo geen uitgaven en toegerekende kosten ten laste van de bekostiging gebracht. De minister heeft toegelicht dat weliswaar bij 8 scholen afwijkingen zijn geconstateerd, maar dat het daarbij niet gaat om onrechtmatigheden, maar om onregelmatigheden die nader onderzocht zouden moeten worden om te kunnen vaststellen of die onrechtmatigheden opleveren. Gezien het totaal aantal geconstateerde onregelmatigheden in de onderzoeksgroep is afgezien van nader onderzoek. Gelet op deze uitkomsten van de quick scans had de minister, anders dan de stichting betoogt, geen aanleiding hoeven zien voor een incidenteel onderzoek bij een referentiegroep. Het onderzoek naar de uitgaven aan huisvestingsvoorzieningen en het evaluatieonderzoek naar de lumpsum-financiering alsmede de interne memo's van het Ministerie van respectievelijk 11 en 17 april 2008 hadden gezien hun inhoud voor de minister evenmin reden moeten zijn voor een dergelijk onderzoek. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de werkwijze van de minister bij het onderzoek geen blijk geeft van een ongerechtvaardigd onderscheid.
Het betoog faalt.
2.4. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit artikel 148 van Pro de WPO voldoende duidelijk volgt dat een schoolbestuur geen andere uitgaven mag doen dan ter dekking van de kosten die de wet opsomt en dat de stichting aldus de kosten voor leerlingenvervoer niet ten laste van de bekostiging kon brengen. Volgens de stichting is de regeling van het leerlingenvervoer in artikel 4 van Pro de WPO geen exclusieve regeling en mogen ook anderen dan gemeenten aan de ouders een tegemoetkoming verstrekken. Zij voert verder aan dat de uitleg van de rechtbank en de minister ertoe leidt dat de vrijheid van schoolkeuze van ouders wordt ingeperkt. De stichting wijst op de in de gemeentelijke verordeningen gestelde minimum afstand en inkomensafhankelijke bijdrage.
2.4.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de WPO verstrekken burgemeester en wethouders aan de ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. Hiermee is het verstrekken van bekostiging voor leerlingenvervoer aan ouders van leerlingen exclusief opgedragen aan het college. Voorts is in artikel 148, eerste lid, bepaald dat de bekostiging uitsluitend kan worden besteed aan de in die bepaling nader genoemde kosten. De kosten van leerlingenvervoer zijn daarin niet genoemd, zodat de bekostiging niet voor die kosten kan worden aangewend. Voor zover sprake is van aanwending van de overschrijdingsbijdrage voor kosten van leerlingenvervoer, geldt artikel 148, derde lid, waarin is bepaald dat de verstrekte overschrijdingsbedragen ten behoeve van het onderwijs aan de scholen van het bevoegd gezag worden aangewend. Anders dan de stichting betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat voldoende duidelijk is dat een schoolbestuur geen andere uitgaven mag doen dan ter dekking van de kosten die de wet opsomt en dat de stichting aldus de kosten voor leerlingenvervoer niet ten laste van de bekostiging kon brengen. Dit oordeel van de rechtbank over de toelaatbaarheid van de besteding van de bekostiging, staat los van de mogelijkheden van leerlingenvervoer die de wet en de gemeentelijke verordeningen bieden aan ouders. De vrijheid van schoolkeuze van ouders is bij de besteding van de bekostiging dan ook niet aan de orde.
Het betoog faalt.
2.5. De stichting betoogt tot slot tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Dat de door de minister verstrekte bekostiging in de jaren 2005 tot en met 2007 door de stichting is aangewend voor de kosten van leerlingenvervoer, betekent niet dat de minister met het verstrekken van die bekostiging het vertrouwen heeft opgewekt dat die gelden voor leerlingenvervoer mochten worden aangewend. Voorts kan de goedkeuring van de door de stichting ingeschakelde accountant van de desbetreffende jaarrekeningen niet aan de minister worden toegerekend, zodat reeds daarom daaraan evenmin gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend. Dit geldt eveneens voor de door de stichting aangehaalde brief van de minister van 12 mei 2009 met betrekking tot de bestedingsvoorschriften huisvesting. In die brief heeft de minister aangegeven vanwege de onduidelijkheid over de bestedingsvoorschriften huisvesting terughoudend te zullen zijn met het verbinden van gevolgen aan eventuele bevindingen. Deze brief heeft evenwel geen betrekking op de kosten van leerlingenvervoer en ten aanzien van die kosten is het, zoals hiervoor onder 2.4.1 is overwogen, duidelijk dat die niet ten laste van de bekostiging mogen worden gebracht. Tot slot biedt ook de door de stichting overgelegde e-mail van CFI aan het schoolbestuur SIPOR van 21 november 2007 geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de stichting erop heeft mogen vertrouwen dat zij de kosten van leerlingenvervoer ten laste van de bekostiging mocht brengen. Daarbij is van belang dat deze e-mail niet is gericht aan de stichting en de inhoud ervan later is gecorrigeerd. Verder heeft de stichting de kosten grotendeels voorafgaand aan dit bericht ten laste van de bekostiging gebracht. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep van de stichting op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2012
609.