Uitspraak
201109386/1/A3.
Datum uitspraak: 27 juni 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juli 2011 in zaak nr. 11/60 in het geding tussen:
[appellant]
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2009 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-Zuid [appellant] ontheffing verleend van het verbod om zich op zijn marktplaats te laten vervangen voor de duur van zes maanden, de plaats van [appellant] op de sollicitantenlijst van de Albert Cuypmarkt doorgehaald met ingang van het verstrijken van die termijn en de vergunning van [appellant] voor een vaste marktplaats ingetrokken.
Bij besluit van 9 november 2010 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-Zuid, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juli 2011, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2011, hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. B.J. Sol, advocaat te Haarlem, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. R. Nomden, werkzaam bij het stadsdeel Zuid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3.7, aanhef en onder h, van de Verordening op de straathandel 2008 (hierna: Verordening) haalt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de plaats op de sollicitantenlijst van een markt door indien de ingeschrevene als houder van een vaste plaats of een voorkeurskaart ten minste twee jaar niet of nauwelijks persoonlijk gebruik van zijn vaste plaats of voorkeurskaart heeft gemaakt.
Ingevolge artikel 3.12, eerste lid, is het verboden, zonder vergunning van het college een marktplaats in te nemen.
Ingevolge artikel 3.17, eerste lid, neemt de vergunninghouder de marktplaats persoonlijk in.
Ingevolge het derde lid neemt de houder van een vergunning voor een vaste plaats of een voorkeurskaart zijn plaats op een dagmarkt ten minste drie dagen per week en op een weekmarkt ten minste tienmaal per kwartaal in.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, kan het college van het voorgaande lid ontheffing verlenen in geval van ziekte of bijzondere omstandigheden: voor de duur daarvan.
Ingevolge artikel 3.18, eerste lid, is het de vergunninghouder verboden zich op de marktplaats te laten vervangen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan het college van het verbod ontheffing verlenen in geval van ziekte of bijzondere omstandigheden: voor de duur daarvan.
Ingevolge artikel 7.2, zesde lid, aanhef en onder f, voor zover hier van belang, kan het college een vergunning voor bepaalde of onbepaalde termijn intrekken indien de plaats van de houder op de sollicitantenlijst is doorgehaald.
Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Verordening op de stadsdelen draagt het college al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
2.2. Bij het besluit van 2 juni 2009 heeft het dagelijks bestuur de plaats van [appellant] op de sollicitantenlijst doorgehaald, omdat hij langer dan twee jaar niet persoonlijk gebruik heeft gemaakt van zijn vaste marktplaats. Wegens de doorhaling van de plaats van [appellant] op de sollicitantenlijst, heeft het dagelijks bestuur bij dit besluit tevens besloten om diens vaste marktplaatsvergunning in te trekken. Teneinde [appellant] in staat te stellen om zijn bedrijfsvoering op de Albert Cuypmarkt binnen een redelijke termijn af te bouwen, heeft het dagelijks bestuur voor een termijn van zes maanden aan hem ontheffing verleend van het verbod zich op zijn marktplaats te laten vervangen.
2.3. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur op grond van artikel 3.7, aanhef en onder h, van de Verordening gehouden was om zijn plaats op de sollicitantenlijst door te halen. Hij voert hiertoe aan dat die bepaling geen gebonden, maar een discretionaire bevoegdheid bevat, nu die bepaling moet worden gelezen in samenhang met artikel 3.17, vierde lid, aanhef en onder b, en artikel 3.18, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening. Die bepalingen geven het dagelijks bestuur de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen van het verbod zich op een marktplaats te laten vervangen voor een langere duur dan de in artikel 3.7, aanhef en onder h, vervatte termijn van twee jaar, aldus [appellant].
2.3.1. Niet in geschil is dat [appellant] langer dan twee jaar niet persoonlijk gebruik heeft gemaakt van zijn vaste plaats op de Albert Cuypmarkt, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat aan de in artikel 3.7, aanhef en onder g (kennelijk bedoeld: h), van de Verordening vervatte voorwaarde is voldaan. Deze bepaling is, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, dwingend geformuleerd, zodat het dagelijks bestuur geen beleidsvrijheid heeft indien aan de voorwaarden van die bepaling wordt voldaan.
Dat artikel 3.17, vierde lid, aanhef en onder b, en artikel 3.18, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening het dagelijks bestuur de bevoegdheid verlenen om in geval van ziekte of bijzondere omstandigheden ook voor een langere duur dan de in artikel 3.7, aanhef en onder h, vermelde termijn van twee jaar ontheffing te verlenen van het verbod zich op een marktplaats te laten vervangen, doet daar niet aan af. In de toelichting op artikel 3.18 van de Verordening is weliswaar vermeld dat in dat geval de ontheffing niet aan een termijn gebonden is, doch dat niettemin grenzen zijn gesteld aan de duur van de afwezigheid. Als de vergunninghouder twee jaar lang niet of nauwelijks persoonlijk gebruik van zijn plaats maakt, wordt de inschrijving op de sollicitantenlijst doorgehaald, aldus de toelichting. Gelet op die toelichting is het de kennelijke bedoeling van de Verordening dat het dagelijks bestuur slechts van de discretionaire bevoegdheid tot ontheffingverlening gebruik maakt bij een persoonlijke afwezigheid van de marktplaatshouder voor de duur van maximaal twee jaar. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat in artikel 3.2, tweede lid, onderscheidenlijk artikel 3.3, eerste lid, van het Marktreglement Albert Cuyp 2009 is bepaald dat ontheffing van de verplichting tot plaatsbezetting onderscheidenlijk ontheffing van het verbod zich te doen vervangen in geval van ziekte of bijzondere omstandigheden voor een periode van maximaal twee jaar kan worden verleend.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur gehouden was tot het doorhalen van de plaats van [appellant] op de sollicitantenlijst en dat het dagelijks bestuur derhalve daarbij geen rekening kon houden met de omstandigheden van [appellant]. Het betoog faalt.
2.4. [appellant] betoogt tevens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur in redelijkheid gebruik kon maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van zijn marktplaatsvergunning. Hij voert hiertoe aan dat hij zijn marktplaats niet persoonlijk kan innemen omdat hij zijn zieke echtgenote wil verzorgen en dat zijn daarmee verband houdende afwezigheid tijdelijk is. Tevens voert hij aan dat de intrekking van de vergunning in strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel is, aangezien in de toelichting op artikel 3.12 van de Verordening is vermeld dat vergunningen voor een vaste marktplaats in beginsel voor onbepaalde duur worden afgegeven.
2.4.1. Nu het dagelijks bestuur terecht tot het doorhalen van de plaats van [appellant] op de sollicitantenlijst is overgegaan, was het in beginsel op grond van artikel 7.2, zesde lid, aanhef en onder f, van de Verordening bevoegd tot intrekking van de marktplaatsvergunning van [appellant].
2.4.2. Het intrekken van een marktplaatsvergunning betreft, zoals de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld, een discretionaire bevoegdheid van het dagelijks bestuur. De rechter dient de wijze waarop het dagelijks bestuur van die bevoegdheid gebruik maakt dan ook terughoudend te toetsen.
2.4.3. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur de marktplaatsvergunning van [appellant] in redelijkheid heeft kunnen intrekken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant], naar niet in geschil is, sinds in ieder geval 11 april 2006 niet persoonlijk gebruik heeft gemaakt van zijn marktplaats en dat hij heeft gesteld dat niet duidelijk is wanneer hij zijn standplaats weer persoonlijk kan innemen. Voorts wordt in aanmerking genomen dat [appellant] reeds verschillende malen, laatstelijk tot 12 april 2008, ontheffing heeft gekregen van het verbod zich op zijn marktplaats te laten vervangen. Verder wordt in aanmerking genomen dat, zoals het dagelijks bestuur in het besluit van 9 november 2010 heeft uiteengezet, het uitgangspunt van de Verordening is dat het vervangen en overschrijven van vergunningen zeer beperkt mogelijk is, dat de verplichting om een marktplaats persoonlijk te bezetten de doorstroming op de markt bevordert, tot meer verlevendiging leidt en bijdraagt aan een goed functionerend toewijzingssysteem van marktplaatsen en dat het handhaven van de vergunning van [appellant] ten koste zou gaan van de belangen van anderen die al lang in aanmerking willen komen voor een marktplaats. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid een doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen aan de aldus toegelichte marktbelangen.
Dat in de toelichting op artikel 3.12 van de Verordening is vermeld dat een vergunning voor een vaste marktplaats in beginsel voor onbepaalde duur wordt afgegeven, leidt niet tot een ander oordeel. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de intrekking van de marktplaatsvergunning daarom in strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel is. In artikel 7.2, zesde lid, aanhef en onder f, van de Verordening is immers uitdrukkelijk bepaald dat een marktplaatsvergunning kan worden ingetrokken indien de plaats van de vergunninghouder op de sollicitantenlijst is doorgehaald, hetgeen ingevolge artikel 3.7, aanhef en onder h, van de Verordening dient te geschieden indien de betrokkene ten minste twee jaar niet of nauwelijks persoonlijk gebruik van zijn vaste plaats heeft gemaakt.
Het betoog faalt.
2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de besluiten tot doorhaling van zijn plaats op de sollicitantenlijst en intrekking van zijn marktplaatsvergunning in strijd zijn met artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). [appellant] voert hiertoe aan dat deze besluiten een inbreuk opleveren op het ongestoord genot van zijn onderneming, bestaande uit een winkel met daarvoor een marktkraam. Doordat de winkel niet meer met een marktkraam gecombineerd kan worden, worden minder inkomsten dan voorheen verworven, aldus [appellant].
2.5.1. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de besluiten tot doorhaling van de plaats van [appellant] op de sollicitantenlijst en intrekking van zijn marktplaatsvergunning een inmenging zijn in het recht van [appellant] op het ongestoord genot van zijn eigendom, als bedoeld in artikel 1 van het Protocol bij het EVRM. De besluiten hebben immers tot gevolg dat [appellant] wordt beperkt in de uitoefening van zijn onderneming en de daarmee gepaard gaande economische belangen. Ingevolge artikel 1 van het Protocol bij het EVRM moet een dergelijke inmenging bij een wettelijk voorschrift zijn voorzien en door het algemeen belang worden gerechtvaardigd. De bevoegdheid om de plaats op de sollicitantenlijst door te halen en de marktplaatsvergunning in te trekken is neergelegd in artikel 3.7, aanhef en onder h, onderscheidenlijk artikel 7.2, zesde lid, aanhef en onder f, van de Verordening en is aldus bij een wettelijk voorschrift voorzien. Gelet op het hiervoor in 2.4.3 overwogene is het algemeen belang in dit geval gediend met de toepassing van die bevoegdheid en is er geen onevenwichtige verhouding tussen dat belang en de nadelige gevolgen voor [appellant]. De rechtbank heeft derhalve terecht, zij het op onjuiste gronden, overwogen dat de besluiten niet in strijd zijn met artikel 1 van het Protocol bij het EVRM. Het betoog faalt.
2.6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur door de doorhaling van zijn plaats op de sollicitantenlijst en de intrekking van zijn marktplaatsvergunning op ontoelaatbare wijze heeft ingegrepen in zijn recht op gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Hij voert hiertoe aan dat als hij zijn marktplaats persoonlijk moet innemen, hij zijn echtgenote niet kan verzorgen.
2.6.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat niet valt in te zien dat het dagelijks bestuur met de besluiten tot doorhaling van de plaats van [appellant] op de sollicitantenlijst en intrekking van zijn marktplaatsvergunning ingrijpt in het gezinsleven van [appellant], nu [appellant] door die besluiten niet wordt verplicht tot het innemen van een marktplaats en tot het staken van de zorg voor zijn echtgenote. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat die besluiten niet in strijd zijn met artikel 8 van het EVRM.
2.7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de doorhaling van zijn plaats op de sollicitantenlijst en de intrekking van zijn marktplaatsvergunning in strijd zijn met de artikelen 7, 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Ingevolge artikel 51, eerste lid, eerste volzin, van het Handvest zijn de bepalingen daarvan echter weliswaar mede gericht tot de lidstaten, doch uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Niet is gebleken dat het dagelijks bestuur met de besluiten tot doorhaling van de plaats van [appellant] op de sollicitantenlijst en intrekking van zijn marktplaatsvergunning het recht van de Unie ten uitvoer heeft gebracht, aangezien met de regeling waarop deze besluiten zijn gebaseerd het Unierecht niet wordt omgezet of anderszins bij dit recht wordt aangeknoopt (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 juni 2012, C-27/11, Vinkov, punt 59, (www.curia.europa.eu)). Derhalve valt de zaak niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest. Reeds daarom heeft de rechtbank terecht geen strijd met het Handvest aanwezig geacht. Het betoog faalt.
2.8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over de beroepsgrond met betrekking tot de verlening van een ontheffing van het verbod zich op de marktplaats te laten vervangen voor de duur van zes maanden. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet mede bezwaar heeft gemaakt tegen dat deel van het besluit van 2 juni 2009.
2.8.1. In zijn aanvullend bezwaarschrift heeft [appellant] het dagelijks bestuur verzocht hem alsnog ontheffing te verlenen van het verbod zich op de marktplaats te laten vervangen, waarmee kennelijk is bedoeld een ontheffing voor de duur van de periode waarin hij zijn echtgenote wenst te verzorgen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was het bezwaar van [appellant] daarmee tevens gericht tegen het besluit om hem een ontheffing voor de duur van zes maanden te verlenen. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geen oordeel gegeven over de met betrekking tot dat besluit naar voren gebrachte beroepsgrond. Het betoog is daarom terecht voorgedragen, maar dit leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Nu het dagelijks bestuur de marktplaatsvergunning van [appellant] had ingetrokken, waartoe het, zoals hiervoor is overwogen, in redelijkheid heeft kunnen besluiten, was het niet langer bevoegd om op de voet van de artikelen 3.17, vierde lid, en 3.18, tweede lid, van de Verordening de door [appellant] gewenste ontheffing te verlenen. [appellant] wordt daarbij niet gevolgd in zijn standpunt dat het dagelijks bestuur heeft nagelaten te beslissen op zijn, reeds eerder bij brief van 6 februari 2008 ingediende, verzoek om een ontheffing. Voor zover bij het besluit van 2 juni 2009 een ontheffing voor de duur van zes maanden is verleend, ligt daarin een afwijzing besloten van het verzoek om voor de door [appellant] gewenste periode ontheffing te verlenen.
2.9. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft geschonden.
2.9.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr.
200802629/1) vangt de redelijke termijn in zaken waarin een bezwaarprocedure geldt aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Zoals voorts volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 in zaak nr.
200803215/1, dient indien in een dergelijke zaak in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, de rechtbank daarover op basis van de duur van de behandeling van het bezwaar en het beroep haar oordeel te geven. In dat verband dient een totale lengte van de bezwaar- en beroepsprocedure van ten hoogste drie jaar in beginsel redelijk te worden geacht. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar niet meer dan een jaar en de behandeling van het beroep niet meer dan twee jaar duren, met dien verstande dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling.
200802629/1) vangt de redelijke termijn in zaken waarin een bezwaarprocedure geldt aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Zoals voorts volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 in zaak nr.
200803215/1, dient indien in een dergelijke zaak in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, de rechtbank daarover op basis van de duur van de behandeling van het bezwaar en het beroep haar oordeel te geven. In dat verband dient een totale lengte van de bezwaar- en beroepsprocedure van ten hoogste drie jaar in beginsel redelijk te worden geacht. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar niet meer dan een jaar en de behandeling van het beroep niet meer dan twee jaar duren, met dien verstande dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling.
Niet in geschil is dat het dagelijks bestuur het door [appellant] tegen het besluit van 2 juni 2009 ingediende bezwaarschrift op 13 juli 2009 heeft ontvangen. Aangezien de aangevallen uitspraak binnen drie jaar na die datum is gedaan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de redelijke termijn niet was overschreden. Het betoog faalt.
2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met, gelet op hetgeen hiervoor in 2.5.1 en 2.8.1 is overwogen, verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2012
582-748.