Uitspraak
201109032/1/A1.
Datum uitspraak: 20 juni 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde en het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal (hierna: de colleges),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 juli 2011 in zaak nrs. 10/589 en 10/594 in het geding tussen:
de colleges
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: gedeputeerde staten).
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2010 hebben gedeputeerde staten de grenzen van het buitengebied van de gemeenten Vlagtwedde en Stadskanaal in de provincie Groningen vastgesteld overeenkomstig de bij dit besluit behorende kaarten en beslist dat Titel 4.3, met uitzondering van artikel 4.27, achtste lid, van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: de Verordening), in werking treedt met ingang van de dag na de plaatsing van dit besluit in het Provinciaal blad.
Bij uitspraak van 7 juli 2011, verzonden op 8 juli 2011, heeft de rechtbank de door de colleges daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 20 april 2010 vernietigd voor zover dat ziet op de gebieden Vlagtwedde 2, 6, 7 en 8 en de gebieden Stadskanaal 9, 14, 16, 17 en 28, het besluit voor het overige in stand gelaten, en bepaald dat gedeputeerde staten opnieuw dienen te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de colleges bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 14 september 2011.
Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2012, waar het college van Vlagtwedde, vertegenwoordigd door K. Gringhuis, werkzaam bij de gemeente, het college van Stadskanaal, vertegenwoordigd door Y.S. Scheringa, werkzaam bij de gemeente, beiden bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat te Amersfoort, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M.O. van der Veen en drs. A.M.L. Hulshof, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Gedeputeerde staten hebben het besluit van 20 april 2010 genomen krachtens artikel 4.20 van de Verordening.
2.2. Ingevolge artikel 4.20 van de Verordening stellen gedeputeerde staten per gemeente of gedeelte van een gemeente vast welk gebied buitengebied is, met inachtneming van de in bijlage 15 (hierna: bijlage 15) genoemde uitgangspunten.
2.3. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals die gold ten tijde van belang, kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, daaraan voorafgaande projectbesluiten daaronder begrepen, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.
2.4. De colleges hebben ter zitting bevestigd dat zij zich kunnen vinden in de overwegingen van de rechtbank over de toepassing van de in bijlage 15 genoemde uitgangspunten in de door de rechtbank beoordeelde gevallen.
Voorts is ter zitting gebleken dat de colleges niet bestrijden dat de grondslag van artikel 4.20 en de overige bepalingen van titel 4.3 van de Verordening is gelegen in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Voorts wordt niet bestreden dat de bundeling van bebouwing binnen het bestaand stedelijk gebied en het zuinig gebruik van de ruimte in het buitengebied, ter realisering waarvan het college van provinciale staten van Groningen titel 4.3 van de Verordening heeft vastgesteld, kan worden aangemerkt als een provinciaal belang als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.
2.5. De colleges kunnen zich echter niet vinden in de in bijlage 15 opgenomen uitgangspunten, die het provinciaal bestuur bij het uitvoeringsbesluit voor de begrenzing van het buitengebied hanteert. Zij betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat deze bijlage buiten toepassing dient te worden gelaten, omdat de daarin opgenomen uitgangspunten leiden tot een bevoegdheid van het provinciaal bestuur die verdergaat dan het hierboven bedoelde provinciale belang.
2.5.1. Ingevolge bijlage 15 hanteren gedeputeerde staten bij het uitvoeringsbesluit voor de begrenzing van het buitengebied de volgende uitgangspunten:
1. De feitelijke situatie op de luchtfoto's uit 2008 wordt als basis gebruikt.
2. De ondergrens van bebouwingsclusters (keuze van de kernen) wordt bepaald aan de hand van de keuzen die gemeenten in hun bestemmingsplannen buitengebied en bestemmingsplannen voor kernen hebben gemaakt. Indien er sprake is van een als bebouwd gebied aan te merken kern wordt de wijze van begrenzing bepaald met inachtneming van de hierna genoemde uitgangspunten.
3. Tot (toekomstig) bebouwd gebied worden ook gerekend gebieden die nog niet feitelijk zijn bebouwd, maar waarvoor goedgekeurde plannen, inclusief uitwerkingsverplichtingen bestaan. Naam en datum van goedkeuring van het bestemmingsplan moeten worden aangegeven.
4. Voor de eerste uitwerking kunnen in beginsel ook tot het (toekomstig) bebouwd gebied worden gerekend de "zachte" plannen voor uitbreiding waarover een positief advies van de Kleine Commissie van de Commissie Bestemmingsplannen of een instemming van gedeputeerde staten is gegeven, waarvan de functie en locatie (in de vorm van bouwblokken) concreet is. Tevens dient de terinzagelegging van het ontwerp te zijn afgerond. Op het digitale kaartmateriaal moet zichtbaar zijn dat het om deze categorie gaat. De naam van het plan en de datum van bestuurlijke instemming (tussen gemeenten en provincie) moeten worden aangegeven. Na bestudering van de uitwerking wordt hierover een definitieve keuze gemaakt.
5. De functies die aan het bebouwd gebied worden toegerekend zijn: wonen, werken, detailhandel, gebouwen met openbare en sociaal-culturele functies, ingesloten ongebouwde terreinen, begraafplaatsen, in zeer beperkte mate agrarische bedrijven en kassen die ingesloten worden door de hiervoor genoemde functies. Over de functie recreatiebungalowparken die zijn gelegen aansluitend aan het bestaand gebouwd gebied zal per situatie een keuze moeten worden bepaald. De niet ingesloten onbebouwde terreinen, ook degene die qua uitstraling en gebruik tot de invloedssfeer van de kernen horen, worden tot het buitengebied gerekend. Een uitzondering wordt gemaakt voor de gemeente Groningen. Rond de stad liggen, soms deels ingesloten, vrij grote onbebouwde gebieden die niet als buitengebied kunnen worden gezien. Vanwege het grootstedelijk karakter van dit gebied en de dynamiek die er plaatsvindt, rekenen we deze gebieden tot het stedelijk gebied. De gebieden met een uitgesproken landelijk karakter worden als buitengebied aangewezen.
6. Solitaire, niet-agrarische bedrijven maken deel uit van het buitengebied.
7. Bij een grote mate van dichtheid en/of een overwegend gebruik van gebouwen voor woondoeleinden of andere dorpsfuncties wordt een stedelijk lint of de uitloper van een kern tot het bebouwde gebied gerekend. Bij een beperkte dichtheid en/of overwegend agrarische functies worden de linten en uitlopers tot het buitengebied gerekend.
8. Open gaten in linten met een bijzondere landschappelijke waarde behoren tot het buitengebied. Storende open gaten in linten of gaten waar opvulling met bebouwing acceptabel is, kunnen tot het bebouwde gebied worden gerekend.
2.5.2. In hetgeen de colleges in hun hogerberoepschrift en ter zitting hebben aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de in bijlage 15 opgenomen uitgangspunten, zoals het uitgangspunt dat de niet ingesloten onbebouwde terreinen, waaronder de onbebouwde terreinen die wat uitstraling en gebruik betreft tot de invloedssfeer van de kernen behoort, tot het buitengebied worden gerekend, niet dienen ter realisering van de bundeling van bebouwing binnen het bestaand stedelijk gebied en het zuinig gebruik van de ruimte in het buitengebied als hiervoor onder 2.4. weergegeven. De omstandigheid dat hetgeen in de uitgangspunten is vastgelegd, eveneens een gemeentelijk belang kan raken, maakt dat niet anders. Het ter staving van hun betoog ter zitting gegeven voorbeeld dat, als gevolg van de bedoelde uitgangspunten een zogeheten bed and breakfast niet kan worden gevestigd zonder dat daartoe een ontheffing van gedeputeerde staten is vereist, mist feitelijke grondslag, nu het derde lid van artikel 4.27 van de Verordening, welk artikel ziet op niet-agrarisch grondgebruik, het vestigen van een bed and breakfast zonder ontheffing mogelijk maakt. Voorwaarde daarbij is dat, zoals is neergelegd in de aanhef van het derde lid, van bestaande bebouwing gebruik wordt gemaakt. Tevens wordt in aanmerking genomen dat ingevolge artikel 4.26 van de Verordening, zonder dat daartoe een ontheffing van gedeputeerde staten is vereist, een bed and breakfast als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf is toegestaan.
Het betoog faalt.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Graaff-Haasnoot
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2012
531-619.