Uitspraak
200805659/1/A4.
Datum uitspraak: 23 mei 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de regionaal inspecteur VROM-inspectie (thans: Inspectie Leefomgeving en Transport) regio Zuid,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2008 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Essent Energie Productie B.V. (hierna: Essent) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een warmtekrachtcentrale en een stoom- en gasturbine-eenheid op het perceel aan de Middenweg 36 te Moerdijk. Dit besluit is op 9 juni 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft de regionaal inspecteur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 19 augustus 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2009, waar de regionaal inspecteur, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, drs. D.M.A.M. Claessens en mr. C.H.P. Reijnders, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.P.G. Wintjes en ing. S. Jochems, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Essent, vertegenwoordigd door mr. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door ing. B.J.H.M. van der Sande, R.G.P. Zelis en M.C. Korthals Altes, als partij gehoord.
De beslissing in deze zaak is aangehouden in verband met de prejudiciële vragen die de Afdeling bij verwijzingsuitspraken van 29 april 2009 heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PB 2001 L 309; hierna: de NEC-richtlijn).
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op een reeds bestaande warmtekrachtcentrale (hierna: WKC-1) en een nog te bouwen stoom- en gasturbine-eenheid (hierna: STEG-eenheid).
Overgangsrecht Wabo
2.2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het in de Invoeringswet Wabo opgenomen overgangsrecht volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Algemeen toetsingskader Wet milieubeheer
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Beste beschikbare technieken
2.4. Zoals onder 2.3 is overwogen, moeten in de inrichting ten minste de in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna ook wel: BBT) worden toegepast. Locatiespecifieke omstandigheden kunnen vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Ook hierbij komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Voor inrichtingen als hier aan de orde moet het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken op grond van tabel 1 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten rekening houden met het 'Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants' (hierna: het BREF Grote stookinstallaties) en op grond van tabel 2 met de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) en de Oplegnotitie BREF Grote stookinstallaties (hierna: de Oplegnotitie).
WKC-1
2.5. Ten aanzien van de WKC-1 stelt de regionaal inspecteur dat het college heeft nagelaten te bezien of, gelet op het feit dat emissie-eisen moeten overeenkomen met toepassing van de beste beschikbare technieken, er aanleiding bestaat strengere emissie-eisen te stellen dan die welke ingevolge het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (hierna: Bees A) gelden.
2.5.1. Het college stelt dat de norm voor NOx van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bees A strenger is dan de bovengrens van de emissierange uit het BREF Grote stookinstallaties. De norm voor NOx in het Bees A komt volgens het college derhalve overeen met toepassing van de beste beschikbare technieken. Voorts stelt het college dat ter plaatse voor NOx wordt voldaan aan de luchtkwaliteitseisen uit de Wet milieubeheer, zodat er ook geen aanleiding bestaat in de vergunningvoorschriften een strengere norm voor NOx op te nemen dan een norm die overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken.
2.5.2. Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bees A wordt een gasturbine of gasturbine-installatie zodanig gebruikt dat de emissie van stikstofoxiden met het rookgas, betrokken op de warmte-inhoud van de toegevoerde brandstof, niet meer bedraagt dan: 65 g/GJ, vermenigvuldigd met een factor gelijk aan eendertigste van het gasturbinerendement en teruggerekend op ISO-luchtcondities.
Ingevolge artikel 28a stelt het bevoegd gezag, indien tot de inrichting een gpbv-installatie behoort, voor een tot die gpbv-installatie behorende stookinstallatie strengere emissie-eisen dan de in dit besluit voor die installatie gestelde emissie-eisen, indien met laatstbedoelde eisen niet wordt voldaan aan de artikelen 8.8 en 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.5.3. Niet in geschil is dat de in de inrichting aanwezige WKC-1 moet worden aangemerkt als een gpbv-installatie als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Het college heeft in het bestreden besluit voor de WKC-1 geen emissiegrenswaarde voor NOx gesteld, nu de emissiegrenswaarde in het Bees A strenger is dan de bovengrens van de emissierange in het BREF Grote stookinstallaties. Volgens het deskundigenbericht en zoals de regionaal inspecteur ook niet heeft betwist, ligt de emissiegrenswaarde uit het Bees A lager dan de bovengrens van de emissierange zoals vermeld in het BREF Grote stookinstallaties.
Hetgeen de regionaal inspecteur heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het feit dat emissie-eisen moeten overeenkomen met toepassing van de beste beschikbare technieken, in dit geval niet noopt tot het stellen van een emissiegrenswaarde voor NOx vanwege de WKC-1 die strenger is dan de rechtstreeks van toepassing zijnde emissiegrenswaarde uit het Bees A. Ook de verwijzing van de regionaal inspecteur naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 in zaak nr.
200701617/1baat hem niet, nu het bevoegd gezag in die zaak om een andere reden - vanwege het geringe vermogen van de desbetreffende installaties - geen strengere emissiegrenswaarden had gesteld dan de rechtstreeks van toepassing zijnde emissiegrenswaarden uit het Bees A.
200701617/1baat hem niet, nu het bevoegd gezag in die zaak om een andere reden - vanwege het geringe vermogen van de desbetreffende installaties - geen strengere emissiegrenswaarden had gesteld dan de rechtstreeks van toepassing zijnde emissiegrenswaarden uit het Bees A.
De beroepsgrond faalt.
STEG-eenheid
2.6. De regionaal inspecteur stelt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de STEG-eenheid niet kan voldoen aan een lagere emissiegrenswaarde voor CO dan de in vergunningvoorschrift 2.1.1 gestelde daggemiddelde grenswaarde van 100 mg/Nm3. Volgens hem heeft het college niet toereikend gemotiveerd dat het gezien de omstandigheid dat het hier een start/stop-installatie betreft, het redelijk is geen strengere grenswaarde voor te schrijven.
2.6.1. Het college stelt dat nu het hier om een nog te bouwen installatie gaat, de invloed van het start/stop-karakter van de installatie op de emissie van CO vooraf nog niet te bepalen valt. Volgens het college is het aannemelijk dat het emissieniveau van 100 mg/Nm3, dat valt binnen de emissierange van 5-100 mg/Nm3 uit het BREF Grote stookinstallaties, niet wordt overschreden. Het college stelt dat het de norm kan aanscherpen, als uit de monitoringsresultaten mocht blijken dat een strengere norm voor CO kan worden opgenomen.
2.6.2. De in vergunningvoorschrift 2.1.1 voor de emissie van CO gestelde norm ligt binnen de emissierange van 5-100 mg/Nm3 die als daggemiddelde waarde in tabel 7.37 op bladzijde 482 van het BREF Grote stookinstallaties is vermeld, zij het op de bovengrens daarvan. Volgens het deskundigenbericht is het aannemelijk dat de verbrandingscondities in een start/stop-installatie als de onderhavige STEG-eenheid suboptimaal zijn, waardoor een verhoogde CO-emissie optreedt. Voorts kan uit het deskundigenbericht worden afgeleid dat vooruitlopend op de inbedrijfstelling van de STEG-eenheid geen strengere eisen aan de emissie van CO kunnen worden gesteld, nu onvoldoende vaststaat dat deze zullen kunnen worden nageleefd. Er is geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. Hetgeen de regionaal inspecteur heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de emissie van CO gestelde eis toereikend is.
De beroepsgrond faalt.
2.7. De regionaal inspecteur stelt dat de emissiegrenswaarde voor NOx die het college heeft gesteld voor de STEG-eenheid, te hoog is. Volgens hem had het college in plaats van een emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 als daggemiddelde een emissiegrenswaarde van 15-20 mg/Nm3 als jaargemiddelde moeten voorschrijven. Deze laatste waarde is afkomstig uit het Beoordelingskader nieuwe energiecentrales van de provincie Zuid-Holland en overgenomen in de Oplegnotitie. Nu volgens de regionaal inspecteur dit beoordelingskader in de NeR, als onderdeel van de Oplegnotitie, is opgenomen en naar de NeR wordt verwezen in tabel 2 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, was het college volgens de regionaal inspecteur gehouden met die waarde rekening te houden en mocht het college slechts gemotiveerd van die waarde afwijken. Ten aanzien van de motivering van het college dat de NEC-richtlijn pas in 2010 geldt, merkt de regionaal inspecteur op dat de STEG-eenheid niet eerder dan in 2010 of mogelijk kort daarvoor in gebruik kan worden genomen en dat de afwijking van de waarde uit de Oplegnotitie dan ook onvoldoende is gemotiveerd. Het opleggen van de waarde uit de Oplegnotitie is volgens de regionaal inspecteur, anders dan het college meent, niet in strijd met het BREF Grote stookinstallaties. De waarde kan volgens de regionaal inspecteur gehaald worden met toepassing van een Selective Catalytic Reduction installatie (hierna: SCR), die in het BREF Grote stookinstallaties is aangemerkt als beste beschikbare techniek en bovendien leidt tot een grotere reductie van de emissie van NOx dan toepassing van dry-low NOx-branders. Volgens de regionaal inspecteur is het college bij de berekening van de kosteneffectiviteit van een SCR van verkeerde uitgangspunten uitgegaan en moet een SCR als kosteneffectief worden aangemerkt. Nu de BREF Grote stookinstallatie volgens de regionaal inspecteur in 2009 zal worden herzien en hierbij de omschrijving van de maatregelen die als beste beschikbare technieken worden aangemerkt, verder zal worden aangescherpt, lag het volgens hem voor de hand om een SCR voor te schrijven, nu met die maatregel een verdergaande reductie van de emissie van NOx kan worden bereikt.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de voor de STEG-eenheid in vergunningvoorschrift 2.1.1 opgenomen emissiegrenswaarde voor NOx van 50 mg/Nm3 als daggemiddelde waarde is gelegen binnen de emissierange van 20-50 mg/m3 als daggemiddelde waarde uit het BREF Grote stookinstallaties. De emissiegrenswaarde van 50 mg/Nm3 kan volgens het college worden gehaald met de in deze STEG-eenheid toe te passen dry-low NOx-branders, die op grond van het BREF Grote stookinstallaties beste beschikbare technieken zijn. Volgens het college is geen wijziging van het BREF Grote stookinstallaties voorzien in 2009 en is dan ook onbekend dat een aanscherping zal plaatsvinden van de omschrijving van maatregelen die als beste beschikbare technieken worden aangemerkt. Het college stelt dat er geen aanleiding bestond een strengere norm voor NOx aan de vergunning te verbinden, nu de lokale milieukwaliteit dit niet vereiste. Volgens het college wordt ter plaatse namelijk aan de luchtkwaliteitseisen voor NOx uit de Wet milieubeheer voldaan. Het college stelt dat de norm van 15-20 mg/Nm3 als jaargemiddelde waarde uit de Oplegnotitie afkomstig is uit het beoordelingskader dat door de provincie Zuid-Holland voor het Rijnmond-gebied is vastgelegd vanwege de problemen in dat gebied om aan de luchtkwaliteitseisen uit de Wet milieubeheer te voldoen. Ook de NEC-richtlijn gaf volgens het college geen aanleiding een strengere norm te stellen, nu de NEC-richtlijn zich volgens het college richt tot de lidstaten en de artikelen uit de NEC-richtlijn niet zodanig zijn geformuleerd dat derden, zoals de regionaal inspecteur, zich hier rechtstreeks op kunnen beroepen.
2.7.2. Niet in geschil is dat de in de inrichting aanwezige STEG-eenheid moet worden aangemerkt als een gpbv-installatie als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Gelet hierop dient het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in ieder geval rekening te houden met de in tabel 1 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten vermelde documenten. In deze tabel is voor stookinstallaties met een hoeveelheid vrijkomende warmte van meer dan 50 MW onder meer het BREF Grote stookinstallaties vermeld als document waarmee rekening moet worden gehouden. In dit BREF wordt het gebruik van dry-low NOx-branders, zoals in de hier aan de orde zijnde STEG-eenheid, voor nieuwe gasturbines aangemerkt als toepassing van de beste beschikbare technieken. De emissierange voor NOx die in het BREF Grote stookinstallaties wordt aangemerkt als overeen te komen met toepassing van deze techniek, bedraagt 20-50 mg/Nm3 als daggemiddelde waarde. De door het college voor de STEG-eenheid in voorschrift 2.1.1 voorgeschreven emissiewaarde voor NOx van 50 mg/Nm3 als daggemiddelde waarde bevindt zich binnen deze emissierange.
2.7.3. In tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten is de Oplegnotitie aangewezen. In tabel 1 van de Oplegnotitie is voor gasturbines een emissierange voor NOx van 15-20 mg/Nm3 als jaargemiddelde waarde vermeld. Partijen zijn het erover eens dat de bovengrens van 20 mg/Nm3, ook al is dit een jaargemiddelde, een aanscherping inhoudt ten opzichte van de daggemiddelde bovengrens van 50 mg/Nm3 uit het BREF Grote stookinstallaties. Ten aanzien van de motivering van het college om in afwijking van de emissierange uit de Oplegnotitie in vergunningvoorschrift 2.1.1 voor de STEG-eenheid een emissie-eis voor NOx te stellen van 50 mg/Nm3 als daggemiddelde waarde, overweegt de Afdeling als volgt.
Het is niet juist dat, zoals het college stelt, de Oplegnotitie een hulpmiddel is bij het toepassen van het BREF Grote stookinstallaties waarbij de emissierange uit het BREF prevaleert. De Oplegnotitie is een aangewezen BBT-document waarmee ingevolge artikel 1, derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten rekening moet worden gehouden. Niet van belang is dat, zoals het college stelt, de emissierange voor NOx van 15-20 mg/Nm3 als jaargemiddelde waarde in de Oplegnotitie afkomstig is uit het beoordelingskader dat de provincie Zuid-Holland voor het Rijnmond-gebied vanwege de zich aldaar voordoende locatiespecifieke omstandigheden heeft vastgelegd. Immers, de minister heeft met de aanwijzing van de Oplegnotitie bepaald dat aan deze emissierange ook buiten het Rijnmond-gebied betekenis toekomt. Dat, zoals het college stelt, deze emissierange mede is ingegeven door de wens het ingevolge de NEC-richtlijn vastgestelde emissieplafond voor NOx niet te overschrijden, laat onverlet dat bij een besluit als het onderhavige met de Oplegnotitie rekening dient te worden gehouden. Dat de toepassing van een SCR-installatie volgens het college niet kosteneffectief is, kan evenmin gelden als voldoende reden om van de emissierange af te wijken. De kosteneffectiviteit van de toepassing van emissiereducerende maatregelen om de in BBT-documenten vermelde emissiewaarden te behalen, is in die emissierange reeds verdisconteerd. Het college heeft niet voldoende gemotiveerd waarom desondanks zou moeten worden geoordeeld dat in dit geval aan de kosteneffectiviteit van emissiereducerende maatregelen wel betekenis toekomt. Ook het betoog van het college dat een SCR-installatie niet is aangevraagd, zodat het opnemen van een emissiewaarde voor NOx die, zoals ook in het deskundigenbericht is vermeld, alleen met toepassing van een dergelijke installatie kan worden gerealiseerd, zou neerkomen op de impliciete weigering van de vergunning, is niet een deugdelijke motivering om af te wijken van de in de Oplegnotitie vermelde emissierange. Indien dit betoog van het college juist zou zijn, had het college de aangevraagde vergunning moeten weigeren.
Het college heeft in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet toereikend gemotiveerd waarom in afwijking van de in de Oplegnotitie vermelde emissierange voor NOx van 15-20 mg/Nm3 als jaargemiddelde waarde voor gasturbines, in vergunningvoorschrift 2.1.1 voor de emissie van NOx vanwege de STEG-eenheid een daggemiddelde waarde van 50 mg/Nm3 is gesteld.
De beroepsgrond slaagt.
2.8. Het beroep is gegrond. Nu, zoals het college stelt, de hoogte van de aan de emissie van NOx vanwege de STEG-eenheid te stellen grenswaarde bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kon worden verleend, komt het bestreden besluit in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 5 juni 2008, kenmerk 1420063;
III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de regionaal inspecteur VROM-inspectie (thans: Inspectie Leefomgeving en Transport) regio Zuid het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2012
579-288.