Uitspraak
201107030/1/A1.
Datum uitspraak: 2 mei 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Den Ham, gemeente Twenterand,
tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 18 mei 2011 in zaak nr. 10/681 in het geding tussen:
[wederpartij] en [appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Twenterand.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2010 heeft het college de aanvraag van [belanghebbende] om ontheffing voor de vestiging van een supermarkt en een meubeloutlet in het pand op het perceel [locatie] te Den Ham, geweigerd.
Bij uitspraak van 18 mei 2011, verzonden op 19 mei 2011, heeft de rechtbank het door [wederpartij] en [appellante] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 19 juli 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [bedrijf] en Schuitema Vastgoed B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2011, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.H.B. Averdijk, advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door drs. E. Nijhuis en J. Schepers, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord [bedrijf] en Schuitema Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door mr. M. Lanen, advocaat te Utrecht.
2. Overwegingen
2.1. [appellante] betoogt dat de rechtbank het door haar ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voert zij aan dat voor de aangevraagde activiteiten op het perceel geen bouwvergunning nodig is, omdat deze geen betrekking hebben op de draagconstructie van het bouwwerk als bedoeld in artikel 3, aanhef en eerste lid, onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb). Voor zover de rechtbank terecht heeft overwogen dat bouwvergunning nodig is, betoogt [appellante] dat de rechtbank had moeten onderzoeken of de aangevraagde activiteiten in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan, omdat het besluit van 1 juni 2010 vanwege de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) per 1 oktober 2010 anders niet meer aan de rechtbank kan worden voorgelegd. Per 1 oktober 2010 is het niet meer mogelijk om een bouwvergunning aan te vragen en op grond van de Wabo is volgens haar geen omgevingsvergunning nodig voor zover die betrekking heeft op de activiteit bouwen.
2.1.1. Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. De aanvraag van [appellante] om ontheffing als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wet ruimtelijke ordening is vóór de inwerkingtreding van de Wabo ingediend.
Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, onder f, van de Invoeringswet Wabo, wordt een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wro die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, voor zover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
Ingevolge het tweede lid, onder c, blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo van toepassing op een ontheffing als bedoeld in het eerste lid of een beschikking tot wijziging of intrekking daarvan, die nog niet onherroepelijk is.
2.1.2. Op 31 december 2011 is artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo in werking getreden (Stb. 2011, 675). Ingevolge het eerste lid, onder a, van dit artikel, wordt in afwijking van artikel 1.2, tweede lid, onder c, een beslissing omtrent een aanvraag om een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder c van de Wro, die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo is genomen, maar nog niet onherroepelijk is, voor zover die beslissing ziet op een bouwactiviteit waarvoor onmiddellijk voor dat tijdstip nog geen aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet is ingediend, gelijkgesteld met een beschikking van het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo, met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 van die wet voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet.
Ingevolge het vierde lid, wordt voor de mogelijkheid van beroep een beslissing die ingevolge het eerste of tweede lid is gelijkgesteld met een beschikking met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning met de beschikking met betrekking tot de tweede fase van die omgevingsvergunning als één besluit aangemerkt.
2.1.3. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van 1 juni 2010, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, onder c, is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis.
Ingevolge artikel 46, zesde lid, voor zover hier van belang, worden de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning en een beslissing omtrent een aanvraag om ontheffing, voor zover deze beslissing ziet op het bouwen waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht als één besluit aangemerkt.
Ingevolge artikel 3, aanhef en eerste lid, onder k, van het Bblb, wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
1˚ de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk, en
2˚ de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid, en
3˚ het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3, in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 7, van die bijlage is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie;
b. geen verandering van de brandcompartimentering of subbrandcompartimentering;
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte;
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
2.1.4. Vast staat dat geen aanvraag om bouwvergunning is ingediend. De beoogde bouwactiviteiten van [appellante] bestaan blijkens het verzoek om ontheffing en het daaraan voorafgaande principeverzoek onder meer uit het plaatsen van een nieuwe buitenwand, diverse reclameborden, kassa-units en het realiseren van voorzieningen voor laad- en losverkeer. De rechtbank heeft onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 15 juli 2009 in zaak nr.
200805547/1/H1en de uitspraak van 10 maart 2010 in zaak nr.
200904533/1) met juistheid overwogen dat het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik niet wordt gehandhaafd, nu het gebruik van het perceel voor detailhandel in volumineuze goederen niet op een lijn kan worden gesteld met het gebruik voor een supermarkt, zodat de voorziene veranderingen in het pand niet als van niet-ingrijpende aard kunnen worden aangemerkt. Artikel 3, aanhef en eerste lid, onder k, van het Bblb, leidt dus, anders dan [appellante] betoogt, tot het oordeel dat voor de beoogde werkzaamheden een bouwvergunning is vereist.
200805547/1/H1en de uitspraak van 10 maart 2010 in zaak nr.
200904533/1) met juistheid overwogen dat het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik niet wordt gehandhaafd, nu het gebruik van het perceel voor detailhandel in volumineuze goederen niet op een lijn kan worden gesteld met het gebruik voor een supermarkt, zodat de voorziene veranderingen in het pand niet als van niet-ingrijpende aard kunnen worden aangemerkt. Artikel 3, aanhef en eerste lid, onder k, van het Bblb, leidt dus, anders dan [appellante] betoogt, tot het oordeel dat voor de beoogde werkzaamheden een bouwvergunning is vereist.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 oktober 2011 in zaak nr.
201102853/1/H1) heeft de wetgever met artikel 46, zesde lid, van de Woningwet, een concentratie van rechtsbescherming beoogd ter voorkoming van herhaalde procedures over hetzelfde bouwplan. Deze concentratie van rechtsbescherming strekt zich ook uit over een weigering ontheffing te verlenen. Indien een ontheffing is vereist om een bouwvergunning te kunnen verlenen, kan derhalve tegen de weigering en verlening van zodanige besluiten eerst worden opgekomen in het kader van de beslissing omtrent de voor het desbetreffende project ingediende aanvraag om verlening van een bouwvergunning.
201102853/1/H1) heeft de wetgever met artikel 46, zesde lid, van de Woningwet, een concentratie van rechtsbescherming beoogd ter voorkoming van herhaalde procedures over hetzelfde bouwplan. Deze concentratie van rechtsbescherming strekt zich ook uit over een weigering ontheffing te verlenen. Indien een ontheffing is vereist om een bouwvergunning te kunnen verlenen, kan derhalve tegen de weigering en verlening van zodanige besluiten eerst worden opgekomen in het kader van de beslissing omtrent de voor het desbetreffende project ingediende aanvraag om verlening van een bouwvergunning.
Dit leidt tot het oordeel dat de rechtbank ten tijde van de uitspraak terecht heeft overwogen dat [appellante] geen beroep kon instellen tegen het besluit van 1 juni 2010. De Afdeling kan echter niet voorbijgaan aan de onmiddellijke inwerkingtreding van artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo op 31 december 2011 na de aangevallen uitspraak, zodat dit artikel moet worden betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep.
2.1.5. Het besluit van het college van 1 juni 2010 is een beslissing omtrent een aanvraag om ontheffing krachtens artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wro die ten tijde van inwerkingtreding van de Wabo nog niet onherroepelijk was, terwijl nog geen aanvraag om bouwvergunning was ingediend, zodat het als besluit als bedoeld in artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo moet worden aangemerkt. Het college heeft aan dat besluit onder meer ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Den Ham" (hierna: het bestemmingsplan).
2.1.6. De wetgever heeft met artikel 1.5a, vierde lid, van de Invoeringswet Wabo een concentratie van rechtsbescherming bewerkstelligd met betrekking tot het besluit over de afwijking van het bestemmingsplan zoals hier aan de orde en het besluit over de daarmee samenhangende bouwactiviteit. [appellante] voert terecht aan dat na inwerkingtreding van de Wabo voor de beoogde bouwactiviteiten geen omgevingsvergunning nodig is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van die wet. De voorziene bouwactiviteiten voldoen aan de voorwaarden die aan vergunningvrij bouwen worden gesteld ingevolge artikel 3, aanhef en onder 7, van Bijlage II van het Bor, gelezen in verbinding met artikel 2.3, eerste lid, van het Bor. De eis dat het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik moet worden gehandhaafd, wordt daarin immers niet gesteld, terwijl op het bouwplan evenmin artikel 5, tweede lid, van Bijlage II van het Bor van toepassing is. Nu geen omgevingsvergunning nodig is voor de beoogde bouwactiviteit, staat artikel 1.5a, vierde lid, van de Invoeringswet Wabo, niet aan de behandeling van het beroep van [appellante] in de weg. Het besluit van het college van 1 juni 2010 tot weigering van de gevraagde ontheffing voor de vestiging van een supermarkt en een meubeloutlet in het pand op het perceel, dient thans dus inhoudelijk te worden getoetst.
2.1.7. Dit betekent dat het betoog van [appellante] slaagt en dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep met artikel 1.5a van de Invoeringswet Wabo geen rekening kunnen houden en is op grond van het toen geldende recht terecht tot het oordeel gekomen dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Bevestiging van de aangevallen uitspraak zou er echter toe leiden dat [appellante] door diverse wetswijzigingen die sinds 1 oktober 2010 hebben plaatsgevonden, geen inhoudelijk oordeel meer kan verkrijgen over de geweigerde ontheffing. Een zodanige uitkomst kan uit een oogpunt van rechtsbescherming niet worden aanvaard, terwijl die door de wetgever is beoogd noch is voorzien.
2.2. De Afdeling zal in het hiernavolgende de gronden tegen het besluit van 1 juni 2010 behandelen.
2.3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Centrumdoeleinden".
Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Centrumdoeleinden" aangewezen gronden, voor zover van belang, bestemd voor detailhandel en ontsluitings- en parkeervoorzieningen. In de bestemming zijn geluidzoneringsplichtige inrichtingen, alsmede risicovolle bedrijven niet begrepen, met dien verstande dat een functieverandering ten opzichte van het bestaande gebruik niet is toegestaan indien de parkeernorm voor de nieuwe functie, gemeten volgens de normen van het ASVV 2004 (uitgave CROW oktober 2003), hoger ligt dan de norm voor de bestaande functie.
Ingevolge het achtste lid, onder a, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken, dan wel te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het eerste lid gegeven doeleindenomschrijving.
Ingevolge het negende lid, aanhef en onder b, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in het achtste lid voor een functieverandering die weliswaar een hogere parkeernorm volgens het ASVV 2004 kent, maar die niet leidt tot een achteruitgang van de parkeersituatie ter plaatse (doordat op eigen erf of in het openbaar gebied voldoende parkeerplaatsen is of wordt voorzien voor alle centrumfuncties).
2.4. [appellante] betoogt dat het college de aanvraag voor de vestiging van een supermarkt en een meubeloutlet in het pand op het perceel ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe voert zij aan dat het beoogde gebruik van het perceel in overeenstemming is met het bestemmingsplan, omdat geen verandering van functie plaatsvindt en omdat een supermarkt een geluidzoneringsplichtige inrichting noch een risicovol bedrijf is, zodat het bepaalde in de planvoorschriften over de parkeernormering niet geldt.
Voor zover de Afdeling van oordeel is dat het beoogde gebruik van het perceel in strijd is met bestemmingsplan, betoogt [appellante] dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning te verlenen. Daartoe voert zij aan dat het college ten onrechte de beleidsnota "Detailhandelsstructuurvisie en plan van aanpak Twenterand" (hierna: de Beleidsnota), vastgesteld door de raad van de gemeente Twenterand op 9 mei 2004, bij zijn belangenafweging heeft betrokken. Voorts doet [appellante] een beroep op het vertrouwensbeginsel.
2.4.1. Anders dan [appellante] betoogt, ziet het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften over de functieverandering niet alleen op geluidzoneringsplichtige inrichtingen of risicovolle bedrijven. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit dit artikel volgt dat een functieverandering ten opzichte van het bestaande gebruik niet is toegestaan indien de parkeernorm voor de nieuwe functie hoger ligt dan de norm voor de bestaande functie en dat een andere uitleg deze bepaling betekenisloos zou maken, omdat geluidzoneringsplichtige inrichtingen en risicovolle bedrijven ter plaatse niet zijn toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat anders dan [appellante] betoogt, de wijziging van het gebruik van het perceel van detailhandel in volumineuze goederen naar supermarkt en meubeloutlet ruimtelijk relevante gevolgen heeft voor onder andere de parkeerbehoefte. In dat verband wijst de Afdeling erop dat ook niet in geschil is dat voor een supermarkt en meubeloutlet een hogere parkeernorm geldt dan voor een meubelzaak. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het voorziene gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.
2.4.2. Vanaf 26 februari 2010 heeft het voornemen van het college om ontheffing te verlenen voor een functiewijziging van het perceel ter inzage gelegen. Naar aanleiding van ingediende zienswijzen door derdebelanghebbenden heeft het college de Beleidsnota bij zijn belangenafweging betrokken en de gevraagde ontheffing geweigerd. In de Beleidsnota is onder meer weergegeven dat het gemeentelijke detailhandelbeleid zich richt op de versterking van detailhandel in het concentratiegebied van Den Ham en verder dat het niet de bedoeling is dat op perifere locaties detailhandelbranches zoals supermarkten tot ontwikkeling worden gebracht. Het college heeft zich in het besluit van 1 juni 2010 op het standpunt gesteld dat het, hoewel het de belangen van [appellante] onderkent, vanuit een goede ruimtelijke ordening doorslaggevende betekenis toekent aan het vasthouden van het ter zake bepaalde in de Beleidsnota.
2.4.3. Geen grond is aanwezig voor het oordeel dat het college naar aanleiding van de ingediende zienswijzen door derdebelanghebbenden de Beleidsnota niet bij zijn afweging heeft kunnen betrekken. Weliswaar had het college de Beleidsnota reeds bij zijn voornemen kunnen betrekken, maar het enkele feit dat het college dat niet heeft gedaan, maakt niet dat het besluit van 1 juni 2010 reeds daarom ondeugdelijk gemotiveerd moet worden geacht. Voorts kunnen, anders dan [appellante] betoogt, andere belangen een rol spelen bij het besluit al dan niet ontheffing te verlenen. De omstandigheid dat aan de in het bestemmingsplan gestelde voorwaarden voor het verlenen van ontheffing kan worden voldaan, betekent niet dat het college reeds hierom gehouden is mee te werken aan het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het vast wenst te houden aan het bepaalde in de Beleidsnota. Voorts heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat aan haar het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan zij in rechte te honoreren verwachtingen kon ontlenen dat het college de gevraagde ontheffing, thans omgevingsvergunning, zou verlenen. Onder deze omstandigheden is geen grond aanwezig voor het oordeel dat het college na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid groter gewicht heeft kunnen toekennen aan naleving van de Beleidsnota, dan aan de belangen van [appellante] die gebaat is bij het door haar gewenste gebruik van het perceel als supermarkt.
Het betoog faalt.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 juni 2010 van het college alsnog ongegrond verklaren.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 18 mei 2011 in zaak nr. 10/681;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 227,00 (zegge: tweehonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Huijben
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2012
407-672.