Uitspraak
201111521/1/V4.
Datum uitspraak: 25 april 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 28 oktober 2011 in zaak nr. 11/32672 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 2011 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 28 oktober 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister (thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel) bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 2 november 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In zijn eerste grief klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, daargelaten de vraag of artikel 4.17a van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) voldoet aan de door het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in het arrest van 22 juni 2010, gevoegde zaken C-188/10 & C-189/10, Melki en Abdeli, (hierna: het arrest; www.curia.europa.eu) verlangde waarborgen, de staandehouding van de vreemdeling onrechtmatig is, nu de processen-verbaal niet inzichtelijk maken dat is voldaan aan alle bij artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna: de Schengengrenscode) gestelde eisen. De rechtbank heeft hiertoe volgens de minister ten onrechte redengevend geacht dat niet inzichtelijk is gemaakt of aan de waarborg "algemene politie-informatie en ervaring met name bedoeld ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit" bedoeld in artikel 21, aanhef en onder a, sub ii, van de Schengengrenscode is voldaan omdat de enkele verwijzing in het proces-verbaal naar artikel 4.17a van het Vb 2000 en de vermelding daarin dat op voornoemde weg illegale immigratie en migratiecriminaliteit plaatsvindt, hiervoor onvoldoende zijn.
De minister voert daartoe in de eerste plaats aan dat, samengevat en zakelijk weergegeven, op juiste wijze invulling is gegeven aan het bepaalde in artikel 21, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode, nu bij de uitvoering van de controle in het kader van het Mobiel Toezicht Veiligheid (voorheen: Mobiel Toezicht Vreemdelingen; hierna: de MTV-controle) de in artikel 4.17a van het Vb 2000 genoemde voorwaarden in acht zijn genomen. De minister betoogt voorts dat uit de inhoud van de processen-verbaal genoegzaam blijkt dat de MTV-controle voldoet aan het gestelde in artikel 4.17a van het Vb 2000. Voorts betoogt de minister, onder verwijzing naar hetgeen de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 24 oktober 2011 in zaak nr. 201108212/1/V4, dat met de enkele verwijzingen in het proces-verbaal naar artikel 4.17a van het Vb 2000 en de vermelding daarin dat op voornoemde weg illegale immigratie en migratiecriminaliteit plaatsvindt, aan artikel 4.17a, tweede lid, van het Vb 2000 is voldaan.
2.1.1. Ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode doet de afschaffing van het toezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk aan de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig de nationale wetgeving, voor zover de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles; dit geldt ook in de grensgebieden. Voor de toepassing van de eerste zin kan met name niet worden gesteld dat de uitoefening van de politiebevoegdheid hetzelfde effect heeft als de uitoefening van grenscontroles wanneer politiële maatregelen:
i) niet grenstoezicht tot doel hebben;
ii) gebaseerd zijn op algemene politie-informatie en -ervaring met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid en met name bedoeld zijn ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit;
iii) worden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen;
iv) op basis van controles ter plaatse worden uitgevoerd.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), voor zover thans van belang, zijn de ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen bevoegd, hetzij op grond van feiten en omstandigheden die, naar objectieve maatstaven gemeten, een redelijk vermoeden van illegaal verblijf opleveren hetzij ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding, personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie.
Ingevolge artikel 4.17a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000 wordt de bevoegdheid, bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000, om ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie, uitsluitend uitgeoefend in het kader van toezicht op vreemdelingen op wegen en vaarwegen in een gebied tot twintig kilometer vanaf de gemeenschappelijke landgrens met België of Duitsland.
Ingevolge het tweede lid wordt het toezicht, bedoeld in het eerste lid, uitgevoerd op basis van informatie of ervaringsgegevens over illegaal verblijf na grensoverschrijding. Het toezicht kan daarnaast in beperkte mate worden uitgevoerd met het oog op het verkrijgen van informatie over dergelijk illegaal verblijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt het toezicht, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, op eenzelfde weg of vaarweg ten hoogste negentig uur per maand en ten hoogste zes uur per dag uitgevoerd. In het kader van dit toezicht wordt slechts een deel van de passerende vervoermiddelen stilgehouden.
2.1.2. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, behoeven de processen-verbaal niet inzichtelijk te maken dat is voldaan aan alle bij artikel 21 van Pro de Schengengrenscode gestelde eisen. Uit de tekst van artikel 21 van Pro de Schengengrenscode, noch uit de overwegingen van het Hof in voormeld arrest, kan worden afgeleid dat artikel 21, aanhef en onder a, sub i t/m iv, van de Schengengrenscode cumulatieve vereisten bevat waaraan de lidstaten bij de door hen uit te oefenen politiële bevoegdheden moeten voldoen. De aldaar vermelde omstandigheden bieden de lidstaten weliswaar belangrijke richtlijnen bij de invulling van de aan hen toekomende bevoegdheid om politiële maatregelen in de grensgebieden uit te oefenen, echter de bepaling brengt niet met zich mee dat aan al de omstandigheden genoemd in sub i t/m iv moet zijn voldaan alvorens te kunnen concluderen dat de in grensgebieden uit te oefenen politiebevoegdheden niet hetzelfde effect hebben als grenscontroles. Dit blijkt reeds uit de tekst van artikel 21, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode, waar de toevoeging "met name" tot uitdrukking brengt dat het hier gaat om een niet-uitputtende beschrijving van omstandigheden waaronder de uitoefening van een politiële bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als een grenscontrole. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestaat er derhalve geen grond voor het oordeel dat er in het kader van een MTV-controle moet zijn voldaan aan de in artikel 21, aanhef en onder a, met name sub ii, van de Schengengrenscode genoemde omstandigheden.
2.1.3. Controles binnen het grondgebied mogen ingevolge artikel 21 van Pro de Schengengrenscode echter niet het effect van een grenscontrole hebben, zoals ook door het Hof in het arrest van 22 juni 2010 is bevestigd. Om te waarborgen dat dit effect niet optreedt, heeft het Hof in punt 74 van het arrest onder meer aangegeven dat moet zijn voorzien in een wettelijk kader, waarin onder meer de intensiteit en de frequentie van de controle nader worden gereguleerd.
Dit volgens het arrest van het Hof noodzakelijke nationale wettelijk kader voor het uitoefenen van politiële bevoegdheden is, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 21 van Pro de Schengengrenscode, vervat in artikel 4.17a van het Vb 2000. Aan het bepaalde in artikel 21, aanhef en onder a, sub ii, van de Schengengrenscode, is bovendien invulling gegeven in het tweede lid van artikel 4.17a van het Vb 2000. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 5 maart 2012 in zaak nr. 201111442/1/V4 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, is met de in artikel 4.17a van het Vb 2000 gegeven beperkingen de controlebevoegdheid met betrekking tot het verkeer op de weg zodanig genormeerd, dat de uitoefening ervan niet het effect van een grenscontrole kan hebben.
2.1.4. Naar aanleiding van het betoog van de minister dat uit de processen-verbaal genoegzaam blijkt dat de MTV-controle voldoet aan het gestelde in artikel 4.17a van het Vb 2000, overweegt de Afdeling dat beoordeeld dient te worden of de in artikel 50 van Pro de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 4.17a van het Vb 2000, gegeven beperkingen in acht zijn genomen tijdens de MTV-controle en de daaropvolgende staandehouding van de vreemdeling.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder andere in de uitspraak van 24 oktober 2011 in zaak nr. 201108212/1/V4, www.raadvanstate.nl), dient in beginsel van de juistheid en volledigheid van het op ambtseed dan wel op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal te worden uitgegaan. Voorts is het voor de vaststelling of sprake is van een rechtmatige staandehouding krachtens de Vw 2000 van belang dat in het betreffende proces-verbaal niet slechts melding wordt gemaakt van de grond van de staandehouding, maar tevens inzicht wordt verschaft in de omstandigheden die aanleiding hebben gegeven tot de staandehouding.
2.1.5. In het proces-verbaal van staandehouding, overbrenging en ophouding van 6 november (lees: oktober) 2011 is het volgende gerelateerd:
"Op 6-10-2011, te Maastricht, om 19:13 uur waren wij op de openbare auto-/autosnel-/weg: de Rijksweg A2/E25 in de gemeente Maastricht. Op bovengenoemde weg worden regelmatig controles uitgevoerd omdat uit ervaring en analyse is gebleken dat langs voornoemde weg illegale immigratie en migratiecriminaliteit plaatsvindt. De controle werd uitgevoerd conform artikel 4.17a van het Vreemdelingenbesluit, waarmee tevens is gewaarborgd dat deze controle niet hetzelfde effect heeft als een grenscontrole. Tijdens deze controle hebben wij een persoon als passagier van een voertuig voorzien van het kenteken (…) uit België staande gehouden op grond van artikel 50 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 ter vaststelling van de identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie."
Uit het proces-verbaal van bevindingen toezicht controle op basis van artikel 4.17a van het Vb 2000 van 7 oktober 2011 kan onder meer worden afgeleid dat de toezichtcontrole, die op 6 oktober 2011 op voormelde locatie is gehouden en tot de staandehouding van de vreemdeling heeft geleid, heeft plaatsgevonden binnen een zone van 20 kilometer vanaf de gemeenschappelijke landgrens met België, dat in de maand oktober 2011 op voormelde weg één of meerdere toezichtcontroles hebben plaatsgevonden voor de totale duur van 35 minuten, dat op die dag op deze weg één of meerdere toezichtcontroles hebben plaatsgevonden voor de totale duur van 35 minuten, en dat tijdens deze controle daadwerkelijk twee vervoermiddelen zijn stilgehouden, hetgeen een deel van het aantal gepasseerde vervoermiddelen betreft.
Daarnaast blijkt uit de aanvullende processen-verbaal van 20 oktober 2011 dat de toezichtcontrole op 6 oktober 2011 heeft plaatsgevonden van 18:45 uur tot 19:20 uur en dat het voertuig waarin de vreemdeling is aangetroffen, werd staandegehouden op de Rijksweg A2 tussen afrit Gronsveld en Maastricht.
2.1.6. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de feiten en omstandigheden, zoals weergegeven in de processen-verbaal, genoegzaam dat de staandehouding heeft plaatsgevonden na een krachtens artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 gehouden MTV-controle en is voorts in voldoende mate inzicht gegeven in de vraag of is voldaan aan de normering, zoals die in artikel 4.17a, eerste lid, aanhef en onder c, respectievelijk het vijfde lid, van het Vb 2000 is vastgelegd.
Met betrekking tot de vraag of is voldaan aan het tweede lid van artikel 4.17a van het Vb 2000 wordt overwogen dat in het proces-verbaal van staandehouding, overbrenging en ophouding is vermeld dat op de locatie, waar de vreemdeling is staande gehouden, regelmatig controles worden uitgevoerd omdat uit ervaring en analyse is gebleken dat langs deze weg illegale immigratie en migratiecriminaliteit plaatsvindt. Gezien dit op ambtseed opgemaakte proces-verbaal mocht van de juistheid van deze gegevens worden uitgegaan.
De grief slaagt derhalve.
2.2. De tweede grief heeft geen zelfstandige betekenis en behoeft derhalve geen bespreking.
2.3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Nu de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden blijkens het vorenoverwogene geen grond geven voor een ander oordeel, zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van de vreemdeling alsnog ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 28 oktober 2011 in zaak nr. 11/32672;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Graat
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012
307-719.
Verzonden: 25 april 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser