Uitspraak
201107046/1/A2.
Datum uitspraak: 18 april 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 19 mei 2011 in zaken nrs. 09/1664 en 09/1665 in het geding tussen:
de gemeente Eindhoven
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 13 november 2008 heeft de minister de gemeente medegedeeld de door haar voor de projecten Emmasingelcomplex en Meerhoven ingediende declaraties om bijdragen in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog niet in behandeling te nemen.
Bij besluiten van 3 en 10 april 2009 heeft de minister de door de gemeente daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 19 mei 2011, waarvan proces-verbaal is opgemaakt dat is verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door de gemeente tegen de besluiten van 3 en 10 april 2009 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de minister opgedragen om, met inachtneming van hetgeen zij in de uitspraak heeft overwogen, de declaraties alsnog in behandeling te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2011, hoger beroep ingesteld.
De gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
De gemeente heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen, en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. J. de Roos, advocaat te Nijmegen, vergezeld van mr. W.E.M. van Vijfeijken, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 25, derde lid, van de Wet rampen en zware ongevallen, zoals die gold tot 1 oktober 2010, kan in de kosten die voor gemeenten voortvloeien uit het opsporen en ruimen van als gevolg van de Tweede Wereldoorlog achtergebleven explosieven door de minister een bijdrage worden verleend.
Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld over het bepaalde in het derde lid.
2.1.1. Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: het Bijdragebesluit 1999) (Stb. 1999, 402), zoals dit luidde vóór 1 januari 2003, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing en ruiming van explosieven voor rekening van het bestuursorgaan (lees: de gemeente), met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, dient het bestuursorgaan (lees: de gemeente), om in aanmerking te komen voor een bijdrage, de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden in bij de minister.
Ingevolge het tweede lid wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
Ingevolge artikel 14 heeft een declaratie voor opsporing als inhoud:
a. de reden van de opsporing;
b. de uitkomsten van het vooronderzoek;
c. de vermoede en de feitelijke aard van het explosief;
d. de straal van de schervengevarenzone;
e. een situatietekening en een plattegrond van de gemeente;
f. het gebied waarbinnen bepaalde (grond) werkzaamheden tot detonatie hadden kunnen leiden;
g. de vermoede en de feitelijke ligging van het explosief ten opzichte van de bebouwde kom en ten opzichte van de bebouwing of een kwetsbare infrastructuur in die bebouwde kom, uitgaande van de situatie op 1 januari 1994;
h. de risico's die voorzien waren voor de bevolking waaronder eventuele milieu-aspecten;
i. de mogelijkheden om al dan niet beschermende maatregelen te treffen;
j. de werkzaamheden die verricht zijn als gevolg van de opsporing en de ruiming van de aangetroffen explosieven;
k. de gehanteerde opsporingsmethode in relatie tot het (toekomstig) gebruik van de grond;
l. de maatregelen die getroffen zijn ter voorkoming van schade;
m. een gespecificeerde opgave van de kosten en eventuele stelposten;
n. het tijdstip waarop de opsporingswerkzaamheden zijn beëindigd;
o. een kopie van de betreffende passage uit de gemeenterekening van het desbetreffende jaar en de toelichting daarop, tezamen met het verslag van de accountant, zoals bedoeld in artikel 13, derde lid.
Ingevolge artikel I, onder L, van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 in verband met de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het besluit en een aanpassing van de bijdragesystematiek (hierna: het Wijzigingsbesluit 2002) (Stb. 2002, 597) komt artikel 14 te luiden:
Een declaratie voor een opsporing heeft als inhoud:
a. de feitelijke aard van het aangetroffen explosief of de explosieven;
b. de feitelijke straal van de schervengevarenzone;
c. de feitelijke ligging van het explosief of de explosieven ten opzichte van de bebouwde kom of een kwetsbare infrastructuur, uitgaande van de situatie op 1 januari 1994;
d. de werkzaamheden die zijn verricht als gevolg van de opsporing en de ruiming van het aangetroffen explosief of de explosieven;
e. de maatregelen die zijn genomen ter voorkoming van schade;
f. de datum waarop de opsporingswerkzaamheden zijn beëindigd;
g. een gespecificeerde opgave van de gemaakte kosten en eventuele stelposten;
h. een kopie van de betreffende passage uit de gemeenterekening van het desbetreffende jaar en de toelichting daarop, tezamen met het verslag van de accountant, bedoeld in artikel 13, derde lid.
Ingevolge artikel II worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003, verleend op de voet van het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
Ingevolge artikel 24 van het Besluit van 13 december 2006, houdende regels met betrekking tot de verstrekking van bijdragen aan gemeenten ter zake van de kosten van opsporing of ruiming van als gevolg van de Tweede Wereldoorlog achtergebleven conventionele explosieven (hierna: het Bijdragebesluit 2006) (Stb. 2006, 711) blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005, van toepassing, met uitzondering van artikel 13, derde lid, artikel 14, onderdeel h, en artikel 15, onderdeel i.
2.2. Bij brieven van 8 september 2008 heeft de gemeente voor de projecten Emmasingelcomplex en Meerhoven declaraties ingediend voor de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
Bij brief van 20 oktober 2008 heeft de minister de gemeente medegedeeld dat de declaratie voor het project Emmasingelcomplex niet volledig is, omdat niet is gemotiveerd waarom de vraag of de (vermoedelijke) aanwezigheid van conventionele explosieven grote risico's voor de bevolking met zich meebrengt ontkennend is beantwoord en voorts bijlagen ontbreken betreffende de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming van schade en de risico's voor de bevolking. De gemeente is in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na dagtekening van de brief de aanvraag aan te vullen.
Bij brief van 22 oktober 2008 heeft de minister de gemeente medegedeeld dat de declaratie voor het project Meerhoven niet volledig is, omdat ook bij dit project niet is gemotiveerd waarom de vraag of de (vermoedelijke) aanwezigheid van conventionele explosieven grote risico's voor de bevolking met zich meebrengt ontkennend is beantwoord en voorts bijlagen ontbreken betreffende de feitelijke aard van het aangetroffen conventionele explosief of de conventionele explosieven, de feitelijke straal van de schervengevarenzone, de feitelijke ligging van het conventionele explosief of de conventionele explosieven ten opzichte van een woonkern of een kwetsbare infrastructuur, de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming van schade, een situatietekening en een plattegrond van de gemeente en de risico's voor de bevolking. De gemeente is in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na dagtekening van de brief de aanvraag aan te vullen.
Bij onderscheiden besluiten van 13 november 2008 heeft de minister de gemeente medegedeeld dat hij de door haar ingediende declaraties niet in behandeling neemt, omdat voor de beoordeling van de declaraties noodzakelijke gegevens ontbreken en deze niet binnen de daartoe gestelde termijn alsnog zijn overgelegd. Deze besluiten zijn bij besluiten van 3 en 10 april 2009 gehandhaafd. De minister heeft daaraan in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat de omstandigheid dat, naar de gemeente in bezwaar uiteen heeft gezet, in het jaar waarop de declaraties betrekking hebben geen explosieven zijn gevonden en het dus uitsluitend gaat om opsporingswerkzaamheden, er niet aan af doet dat er rapportages omtrent de getroffen maatregelen ter voorkoming van schade en het zoveel mogelijk uitsluiten van risico's voor de bevolking aanwezig moeten zijn. Reeds omdat het vermoeden bestaat dat explosieven zullen worden aangetroffen moeten maatregelen worden getroffen ter voorkoming van schade en moeten de te voorziene risico's voor de bevolking zoveel mogelijk zijn uitgesloten, aldus de minister. Verder heeft de minister aan de besluiten op bezwaar ten grondslag gelegd dat uit de door de gemeente samen met de declaraties overgelegde rapporten niet volgt welke concrete maatregelen er zijn getroffen ter voorkoming van schade enerzijds en ter beperking van de risico's die te voorzien zijn voor de bevolking anderzijds. Voor zover de gemeente in bezwaar heeft aangevoerd dat alle benodigde informatie reeds lang bekend moet zijn, omdat deze ook bij de melding van de projecten en eerdere declaraties zijn ingediend merkt de minister op dat bij elke declaratie opnieuw alle stukken moeten zijn bijgevoegd. Als bepaalde informatie reeds bij de melding van het project is overgelegd kan bij het indienen van een declaratie worden volstaan met verwijzing naar die melding en de vindplaats van de eerder overgelegde informatie. De gemeente heeft dat nagelaten, aldus de minister.
2.3. De rechtbank heeft de in beroep bestreden besluiten vernietigd. Zij heeft daartoe in de eerste plaats overwogen dat het Bijdragebesluit 1999 slechts op opsporingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003 van toepassing blijft, voor zover het de hoogte van de bijdragen voor die opsporingen betreft en dat voor het overige het Bijdragebesluit 1999, waaronder artikel 14, aanhef en onder h, niet van toepassing is. In het Wijzigingsbesluit 2002 is geen bepaling te vinden op grond waarvan een declaratie gegevens zou moeten bevatten over de voorziene risico's voor de bevolking, zodat de minister volgens de rechtbank de declaraties dan ook niet in verband met het ontbreken van die gegevens buiten behandeling heeft mogen laten. De rechtbank heeft verder overwogen dat in de declaraties wel gegevens moeten worden opgenomen over de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming van schade en dat in de door de gemeente aangewezen passages van de bij de declaraties overgelegde onderzoeksrapporten niet is aangegeven welke maatregelen ter voorkoming van schade bij de opsporing zullen worden getroffen. Volgens de rechtbank gaat het evenwel om informatie van zodanige algemene, niet concrete aard dat de minister de declaraties niet louter op basis van het ontbreken daarvan met toepassing van artikel 4:5, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten behandeling had mogen stellen. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat de informatie over de in de praktijk gebruikelijke voorzorgsmaatregelen in het geval van opsporing daadwerkelijk reeds bij de aanmelding van de projecten is verschaft, maar dat de gemeente alleen de precieze vindplaats niet heeft vermeld. Voorts heeft de rechtbank van belang geacht dat de relatie tussen de gemeente en de minister zich kenmerkt door een lange duur, waarbij gedurende een periode van jaren diverse projecten van de gemeente betreffende de opsporing en ruiming van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog door de minister zijn beoordeeld en (deels) voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht. Daarbij is het werkplan van de EOD van 21 juli 1998 als zogenoemd brondocument steeds leidend geweest. Het enkele feit dat de gemeente in het kader van de hier aan de orde zijnde projecten niet nogmaals expliciet heeft gewezen op dit bij de minister bekende brondocument en de daarin genoemde gebruikelijke en niet specifiek voor dit project benoemde voorzorgsmaatregelen, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de verstrekte gegevens niet toereikend waren om de declaraties te kunnen beoordelen.
2.4. De minister betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte uit artikel II van het Wijzigingsbesluit 2002 en de toelichting daarop heeft afgeleid dat het Bijdragebesluit 1999 slechts op opsporingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003 van toepassing blijft, voor zover het de hoogte van de bijdragen voor die opsporingen betreft en dat voor het overige het Bijdragebesluit 1999, waaronder artikel 14, aanhef en onder h, niet van toepassing is.
2.4.1. Het betoog is terecht voorgedragen, maar kan niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Bij besluit van 13 december 2006 is het Bijdragebesluit 2006 vastgesteld. In artikel 24 is, voor zover hier van belang, bepaald dat op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen, zoals hier het geval is, het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005, van toepassing blijft. Anders dan waar de minister van uit gaat, volgt uit artikel 24 van het Bijdragebesluit 2006 niet dat ook het overgangsrecht dat is neergelegd in artikel II van het Wijzigingsbesluit 2002 van toepassing blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen. Nu bovendien de in artikel 24 van het Bijdragebesluit 2006 neergelegde overgangsregeling de in artikel II van het Wijzigingsbesluit 2002 neergelegde overgangsregeling opzij zet omdat de laatste van eerdere datum is, betekent dit dat het Bijdragebesluit 1999, zoals gewijzigd in 2002, van toepassing is op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen. Hieruit volgt dat de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, heeft geoordeeld dat artikel 14, aanhef en onder h, van het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde vóór 1 januari 2003, niet van toepassing is en de minister de declaraties dan ook niet in verband met het ontbreken van de in artikel 14, aanhef en onder h van dat Bijdragebesluit 1999 bedoelde gegevens over de voorziene risico's voor de bevolking buiten behandeling heeft mogen laten.
2.5. De minister betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de declaraties voor de projecten Emmasingelcomplex en Meerhoven niet wegens het ontbreken van gegevens over de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming van schade met toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling hadden mogen worden gesteld omdat het gaat om informatie van algemene, niet concrete aard en informatie over de in de praktijk gebruikelijke voorzorgsmaatregelen in het geval van opsporing reeds bij de aanmelding van de projecten is verschaft. De minister voert daartoe aan dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat hij op grond van de eerdere declaraties reeds op de hoogte zou kunnen zijn van de door hem gewenste informatie, aangezien hij elke - jaarlijks in te dienen - declaratie afzonderlijk beoordeelt. Hij is wel bereid om voordien ingediende declaraties bij het onderzoek op volledigheid te betrekken, maar dan moet de gemeente daar wel uitdrukkelijk naar verwijzen met vermelding van de juiste vindplaats en dat is hier niet gebeurd, aldus de minister.
2.5.1. Ingevolge artikel 4:2, tweede lid, van de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Niet verstrekken van deze gegevens kan ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb het bestuursorgaan doen besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. In artikel 14 van het Bijdragebesluit 1999, zoals dat op 31 december 2005 luidde, is bepaald welke gegevens moeten worden overgelegd bij een declaratie voor opsporingswerkzaamheden. Het gaat, voor zover hier van belang, om gegevens betreffende de feitelijke aard en ligging van de aangetroffen explosieven, de feitelijke straal van de schervengevarenzone, de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming van schade en een situatietekening en plattegrond van de gemeente.
2.5.2. De rechtbank heeft overwogen dat de gemeente reeds bij de aanmelding van de projecten informatie over de in de praktijk gebruikelijke voorzorgsmaatregelen in het geval van opsporing heeft verstrekt. Niet in geschil is dat de gemeente in de nu voorliggende declaraties niet de precieze vindplaatsen heeft vermeld van de gegevens die de minister nodig heeft om te kunnen beslissen op de declaraties. Naar het oordeel van de Afdeling vormt dat op zichzelf evenwel onvoldoende grond voor het oordeel dat de minister in redelijkheid tot het niet in behandeling nemen van de declaraties heeft kunnen besluiten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat van de minister verwacht mag worden dat hij op eenvoudige wijze de bij hem reeds voorhanden zijnde informatie over de onderhavige projecten van de gemeente kan raadplegen. Dat het, naar ter zitting door de minister is gesteld, om dikke dossiers gaat, doet daaraan niet af. De rechtbank heeft gelet op het vorenstaande dan ook terecht geoordeeld dat de minister de declaratie niet louter wegens het ontbreken van informatie met betrekking tot de maatregelen die zijn genomen ter voorkoming van schade bij de opsporing buiten behandeling heeft mogen stellen. Het betoog faalt en de minister dient alsnog aan de hand van de bij de aanmelding van het project en eerder ingediende declaraties reeds overgelegde informatie over de in de praktijk gebruikelijke voorzorgsmaatregelen te beoordelen of deze informatie voldoende is om de declaraties alsnog in behandeling te nemen.
2.5.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
2.6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij de gemeente Eindhoven in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2012
502.