Uitspraak
201109111/1/A2.
Datum uitspraak: 11 april 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de gemeente Zwolle,
2. de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 13 juli 2011 in zaak nr. 10/2217 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle
(lees: de gemeente Zwolle)
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2010 heeft de minister de gemeente voor het project Stadsgrachten Achtergracht en Thorbeckegracht een bijdrage van € 1.433.651,31 voor de kosten van opsporing en ruiming van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog toegekend.
Bij besluit van 23 november 2010 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juli 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij is geweigerd de gemeente een bijdrage voor de stilligkosten en de kosten van de huur van een beunbak van 19 tot en met 23 mei 2008 te verlenen, het door de gemeente gemaakte bezwaar tegen de weigering een bijdrage voor deze kosten te verlenen gegrond verklaard, het besluit van 12 april 2010 in zoverre herroepen en bepaald dat de gemeente ter zake van deze kosten in aanmerking wordt gebracht voor een aanvullend bijdrage van € 216.084,47 en de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 augustus 2011, en de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gemeente heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 5 oktober 2011.
De gemeente en de minister hebben elk een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2012, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. M. Franken en A.G. de Beus, beiden werkzaam bij de gemeente, en de minister, vertegenwoordigd door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: het Bijdragebesluit 2006), zoals dat tot 1 oktober 2009 luidde, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing en ruiming van conventionele explosieven voor rekening van de gemeente, met dien verstande dat voor de in paragraaf 5 bedoelde kostensoorten van rijkswege een bijdrage kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 17 kunnen Pro bij een opsporing de volgende kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
c. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
d. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen.
2.1.1. Volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: de Beleidsregels 2006) worden de daarin beschreven beleidsregels in acht genomen bij de uitvoering van het Bijdragebesluit 2006.
Volgens artikel 10, aanhef en onder h, behoren tot de kosten van een opsporing, bedoeld in artikel 17, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 2006, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, uitsluitend kosten in verband met voorzieningen voor het tijdelijk opslaan van munitie.
Volgens artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d, zijn kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 17, van het Bijdragebesluit 2006, en derhalve niet voor een bijdrage in aanmerking komen, in elk geval kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze onderdeel uitmaken van het gehanteerde tarief dat door de in artikel 1, onderdeel h, van het Bijdragebesluit 2006 omschreven opsporingsbedrijven in rekening worden gebracht.
Volgens het tweede lid, aanhef en onder c en d, worden tot de kosten die over het algemeen deel uitmaken van het door het opsporingsbedrijf gehanteerde tarief gerekend algemene kosten, winst en risico.
2.2. De gemeente betoogt in haar hogerberoepschrift dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, nu algemene kosten en winst in artikel 13, tweede lid, van de Beleidsregels 2006 expliciet zijn uitgesloten van een vergoeding, de minister de declaraties voor deze onderdelen van de facturen in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Daartoe voert de gemeente aan dat de algemene kosten en winst louter met het oog op een transparante weergave van de kostenopbouw niet in het uurtarief van het opsporingsbedrijf zijn verdisconteerd en dat deze kostenposten voor een bijdrage op grond van het Bijdragebesluit 2006 in aanmerking zouden zijn gekomen, indien deze kostenposten niet afzonderlijk in de declaraties zouden zijn opgevoerd, maar op de facturen in een (hoger) uurtarief zouden zijn versleuteld. In dit verband verwijst de gemeente tevens naar de uitspraken van de Afdeling van 6 april 2011 in zaak nr.
201002025/1/1/H2en 3 augustus 2011 in zaak nr.
201102147/1/H2.
201002025/1/1/H2en 3 augustus 2011 in zaak nr.
201102147/1/H2.
2.2.1. Volgens artikel 13, tweede lid, van de Beleidsregels worden de in dat lid vermelde kostenposten gerekend tot de kosten die over het algemeen deel uitmaken van het door het opsporingsbedrijf gehanteerde tarief. Volgens het eerste lid, aanhef en onder d, komen deze kosten niet voor een bijdrage in aanmerking. Deze beleidsregel, die ertoe strekt te voorkomen dat kosten dubbel worden vergoed, brengt op zichzelf niet met zich dat kosten, indien die niet als aparte post in de declaratie zijn opgevoerd, maar op de factuur van het opsporingsbedrijf zijn begrepen in een (hoger) uurtarief en daarmee niet als zodanig zichtbaar zijn, niet volledig mogen worden vergoed. Onder deze omstandigheden had het op de weg van de minister gelegen, alvorens genoemde kosten niet te vergoeden, de gemeente in de gelegenheid te stellen deze in het door het opsporingsbedrijf gehanteerde tarief te verdisconteren. In zoverre heeft de minister, door dit na te laten, in strijd gehandeld met de zorgvuldigheid, bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Het betoog slaagt.
2.3. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister verduidelijkt dat hij in hoger beroep niet opkomt tegen het oordeel van de rechtbank over de weigering een bijdrage voor de kosten van de huur van een beunbak in de periode van 19 tot en met 23 mei 2008 te verlenen. In zijn hogerberoepschrift betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de kosten van het gebruik van een aantal schepen, beunbakken en kraanschepen voor de tijdelijke opslag van munitiehoudende baggerspecie op grond van artikel 10, aanhef en onder h, van de Beleidsregels 2006 voor een bijdrage in aanmerking had behoren te brengen. Daartoe voert hij aan dat schepen, beunbakken en kraanschepen de veiligheid in geval van een explosie niet kunnen garanderen en derhalve niet kunnen worden beschouwd als een doelmatige voorziening voor de tijdelijke opslag van munitie en dat de gemeente niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van reguliere voorzieningen voor de tijdelijke opslag van explosieven niet mogelijk was en de gemaakte keuze de goedkoopste adequate oplossing was. Voorts voert hij aan dat de kosten, nu deze rechtstreeks verband houden met het risico dat voortvloeit uit de aard van de werkzaamheden, ook op grond van artikel 13 van Pro de Beleidsregels 2006 van een vergoeding zijn uitgesloten.
2.3.1. In de schriftelijke toelichting op de aanvraag heeft de gemeente de gemaakte keuze voor de wijze van opslag van de specie, na de spontane vondst van munitie op een zeefrooster, nader verklaard. Daarin is onder meer uiteengezet dat, gezien de verwachting dat een aanzienlijke periode zou verstrijken voordat tot het daadwerkelijk zeven van de verdachte specie zou kunnen worden overgegaan, de beslissing is genomen de specie over te slaan van het beunschip naar een grote beunbak, omdat de kosten van een beunschip ongeveer vijf maal hoger zijn dan van een beunbak en het beunschip nodig was voor de afvoer van specie uit de overige delen van de te baggeren wateren, en dat het in het beunschip achtergebleven grofvuil, dat mogelijk nog munitie zou kunnen bevatten, tijdelijk in een kleine beunbak is opgeslagen. Voorts is uiteengezet dat de vaartuigen, in verband met de veiligheid in de omgeving bij een explosie, in het buitengebied zijn afgemeerd. Volgens de gemeente bedragen de kosten voor de tijdelijke opslag van munitieverdachte specie en grofvuil ongeveer € 8.500,00 tot € 10.000,00 per week (excl. BTW).
2.3.2. Dat de vaartuigen op zichzelf de veiligheid in geval van een explosie niet zouden kunnen garanderen, laat onverlet, gezien de uiteenzetting van de gemeente, dat geen grond bestaat voor het oordeel dat die vaartuigen in dit geval niet geschikt waren voor de tijdelijke opslag van munitieverdachte specie en grofvuil. Voorts heeft de minister niet aannemelijk gemaakt dat, naar hij heeft gesteld, maar de gemeente heeft betwist, het gebruik van reguliere voorzieningen voor het tijdelijk opslaan van explosieven in dit geval goedkoper en adequater was dan het gebruik van de door de gemeente gekozen voorzieningen.
Voor zover de door de gemeente gemaakte kosten van het gebruik van vaartuigen voor de tijdelijke opslag van munitieverdachte specie en grofvuil verband houden met het risico dat voortvloeit uit de aard van de werkzaamheden, laat dit onverlet dat die kosten op grond van artikel 10, aanhef en onder h, van de Beleidsregels 2006 kunnen worden vergoed. Artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, doet daaraan niet af.
Het betoog faalt.
2.4. Het hoger beroep van de minister is ongegrond. Het hoger beroep van de gemeente is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de gemeente tegen het besluit van de minister van 23 november 2010 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb vernietigen. De minister dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het door de gemeente tegen het besluit van 12 april 2010 gemaakte bezwaar te beslissen. Daarbij is uitgangspunt dat de gemeente in ieder geval een aanvullende bijdrage van € 216.084,47 voor de in rechtsoverweging 2.3. van deze uitspraak bedoelde kostenposten wordt toegekend. Voorts is de minister gehouden te onderzoeken in hoeverre de in rechtsoverweging 2.2. van deze uitspraak bedoelde kostenposten met inachtneming van die overweging alsnog voor een bijdrage op grond van het Bijdragebesluit 2006 in aanmerking komen.
2.5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de gemeente Zwolle gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 13 juli 2011 in zaak nr. 10/2217;
IV. verklaart het bij de rechtbank in die zaak door de gemeente Zwolle tegen het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 23 november 2010, kenmerk 462-322, ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt dat besluit;
VI. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de gemeente Zwolle het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 752,00 (zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
VII. bepaalt dat van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2012
452.