Uitspraak
201101225/1/V3.
Datum uitspraak: 3 april 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 31 december 2010 in zaak nr. 10/11678 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2010 heeft de staatssecretaris van Justitie, voor zover thans van belang, een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 2 maart 2010 heeft de minister van Justitie het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 31 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 25 januari 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De minister voor Immigratie en Asiel (thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel; hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.2. In de eerste grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2010 in zaak nr. 200808772/1/V3 (www.raadvanstate.nl), heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verblijf van de vreemdeling in de periode tussen 31 augustus 2006 en 28 september 2006 een verblijf is als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004 L 16 en – rectificatie – PB 2006 L 169; hierna: de richtlijn), dat ingevolge artikel 4, tweede lid, van de richtlijn niet in aanmerking wordt genomen bij de berekening van de duur van het in artikel 4, eerste lid, bedoelde verblijf.
Daartoe betoogt de vreemdeling, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, ten onrechte is voorbijgegaan aan zijn betoog dat de minister een onjuiste uitleg geeft aan de richtlijn door de voormelde verblijfsperiode als een onderbreking van het legaal verblijf in de zin van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn te beschouwen. De rechtbank heeft daarmee niet in overeenstemming met artikel 8:69 dan wel 8:77 van de Awb gehandeld. Zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat het verblijfsrecht van de vreemdeling tussen 31 augustus 2006 en 28 september 2006 een formeel beperkt verblijfsrecht was en niet wordt meegeteld bij de berekening van de duur van het in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn bedoelde verblijf, dan nog heeft de vreemdeling meer dan vijf jaar legaal en ononderbroken in Nederland verbleven. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst de vreemdeling naar een door de Europese Commissie aan een kantoorgenoot van zijn gemachtigde gezonden brief van 9 oktober 2009 en naar punt 6 van de considerans van de richtlijn. Ingevolge artikel 21 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) is legaal verblijf in de zin van de richtlijn gelijk aan rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000. Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 dient dan ook richtlijnconform geïnterpreteerd te worden in die zin dat de aanvraag slechts kan worden afgewezen, indien de vreemdeling in de periode, bedoeld onder a, verblijfsrecht van tijdelijke aard heeft gehad, dan wel een formeel beperkt verblijfsrecht, tenzij de periode, bedoeld onder a, ook zonder de periode, bedoeld onder b, vijf jaar bedraagt. De rechtbank heeft ten onrechte niet beoordeeld of de vreemdeling, met aftrek van de periode van 31 augustus 2006 tot 28 september 2006, voldeed aan het vereiste van vijf jaar legaal en ononderbroken verblijf, aldus de vreemdeling. Hij verzoekt de Afdeling om, indien nodig, prejudiciële vragen te stellen.
2.2.1. Niet in geschil is dat de vreemdeling op 18 maart 2004 Nederland is binnengekomen. Hij is op 28 oktober 2004 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'arbeid in loondienst bij OMA Stedenbouw BV'. Deze vergunning is verleend met ingang van 25 maart 2004 tot 17 februari 2005 en laatstelijk verlengd tot 31 augustus 2006.
Op 14 augustus 2006 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend tot wijziging van de beperking van zijn verblijfsvergunning in 'verblijf bij partner [naam partner]'. Deze aanvraag is bij besluit van 12 oktober 2006 ingewilligd, waarbij aan de vreemdeling een verblijfsvergunning is verleend met ingang van 28 september 2006 tot 28 september 2007. Tegen dit besluit heeft de vreemdeling geen rechtsmiddelen aangewend. Zijn verblijfsvergunning is laatstelijk verlengd tot 28 september 2012.
Op 23 november 2009 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd met de aantekening 'EG-langdurig ingezetene'.
2.2.2. Ingevolge punt 6 van de considerans van de richtlijn is het belangrijkste criterium voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene de duur van het verblijf op het grondgebied van een lidstaat. Het moet gaan om een langdurig en ononderbroken verblijf, waaruit blijkt dat de betrokkene sterke banden met het land heeft gekregen. Daarbij moet een zekere flexibiliteit mogelijk zijn om rekening te houden met omstandigheden die ertoe kunnen leiden dat de betrokkene het grondgebied van de lidstaat tijdelijk verlaat.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn is deze niet van toepassing op onderdanen van derde landen die in een lidstaat verblijven uitsluitend om redenen van tijdelijke aard, bijvoorbeeld als au pair of als seizoensarbeider, of als gedetacheerd werknemer van een dienstverlener in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening, of als verlener van grensoverschrijdende diensten, of in gevallen waarin hun verblijfsvergunning formeel beperkt is.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn kennen de lidstaten de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen van derde landen die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek op hun grondgebied verblijven.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, worden perioden van verblijf voor de in artikel 3, tweede lid, onder e, vermelde redenen niet in aanmerking genomen bij de berekening van de duur van het in het eerste lid bedoelde verblijf. In de in artikel 3, tweede lid, onder a, bedoelde gevallen waarin de betrokken onderdaan van een derde land een verblijfsvergunning heeft verkregen die hem in staat stelt de status van langdurig ingezetene te verkrijgen, mogen de perioden van verblijf in verband met een studie of een beroepsopleiding slechts voor de helft meegerekend worden bij de berekening van de duur van het in het eerste lid bedoelde verblijf.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de richtlijn, voor zover thans van belang, verstrekken de lidstaten aan langdurig ingezetenen een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen.
Ingevolge artikel 8, aanhef en onder g, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, heeft de vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, of een wijziging ervan, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, kan, ter uitvoering van artikel 8, tweede lid, van de richtlijn, de aanvraag tot het verlenen of wijzigen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20 slechts worden afgewezen, indien de vreemdeling:
a. niet gedurende vijf jaren ononderbroken en direct voorafgaande aan de aanvraag rechtmatig verblijf heeft gehad als bedoeld in artikel 8;
b. in de periode, bedoeld onder a, verblijfsrecht van tijdelijke aard heeft gehad, dan wel een formeel beperkt verblijfsrecht of een verblijfsrecht als werknemer van een dienstverlener in het kader van grensoverschrijdende diensten of als verlener van grensoverschrijdende diensten heeft gehad.
2.2.3. In de periode van 31 augustus 2006 tot 28 september 2006 was de vreemdeling in afwachting van een besluit op zijn aanvraag om wijziging van de beperking van zijn verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en had hij rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder g, van de Vw 2000. Gelet op hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 22 januari 2010 in zaak nr. 200808772/1/V3, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de vreemdeling in die periode een formeel beperkt verblijfsrecht in de zin van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 had. De vreemdeling klaagt evenwel terecht dat de rechtbank naar aanleiding van de door hem naar voren gebrachte beroepsgrond had dienen te onderzoeken of hij desondanks direct voorafgaand aan zijn aanvraag van 23 november 2009 vijf jaar rechtmatig en ononderbroken in Nederland had verbleven.
2.2.4. Volgens de memorie van toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de richtlijn (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 567, nr. 3, blz. 18) betekent de term "legaal" in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn "rechtmatig" in de zin van artikel 8 van de Vw 2000. Ook het verblijf van de vreemdeling in de periode van 31 augustus 2006 tot 28 september 2006 op grond van artikel 8, aanhef en onder g, van de Vw 2000 moet derhalve worden aangemerkt als legaal verblijf in de zin van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn.
Omdat dit verblijfsrecht, gelet op overweging 2.2.3., formeel beperkt is, valt het onder de categorie verblijfsrechten als omschreven in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn. Daarom wordt de periode van 31 augustus 2006 tot 28 september 2006 op grond van artikel 4, tweede lid, van de richtlijn niet in aanmerking genomen bij de berekening van de duur van het in het artikel 4, eerste lid, bedoelde verblijf. Uit artikel 4, tweede lid, van de richtlijn volgt evenwel niet dat deze periode een onderbreking van het legale verblijf als bedoeld in het eerste lid vormt. De periode wordt alleen niet meegeteld, zodat een vreemdeling die in de vijf jaar voorafgaand aan zijn aanvraag enige tijd een formeel beperkt verblijfsrecht heeft gehad, eenzelfde periode langer legaal en ononderbroken in de lidstaat zal dienen te verblijven om aan de vereisten van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn te voldoen.
De Afdeling vindt steun voor deze uitleg in de tweede alinea van artikel 4, tweede lid. Ook in de in die alinea bedoelde gevallen wordt niet vereist dat voorafgaand aan het in het eerste lid bedoelde verzoek sprake is van precies vijf aaneengesloten jaren van legaal en ononderbroken verblijf dat bij de berekening van de in het eerste lid bedoelde periode mag worden betrokken. Van belang is slechts of een vreemdeling onmiddellijk voorafgaand aan zijn aanvraag in totaal, met aftrek van de helft van de periode waarin hij rechtmatig verblijf had in verband met het volgen van een studie of beroepsopleiding, vijf jaar legaal en ononderbroken in de lidstaat heeft verbleven.
Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 kan de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd als EU-langdurig ingezetene echter reeds worden afgewezen, indien de vreemdeling in de vijf jaar direct voorafgaand aan zijn aanvraag een formeel beperkt verblijfsrecht heeft gehad. Dit geldt ongeacht de duur van de periode waarin dat het geval was. Uit de bewoordingen van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 vloeit voort dat een tussentijdse periode van formeel beperkt verblijfsrecht niet alleen niet wordt meegeteld bij de berekening van de onder a bedoelde periode, maar er bovendien toe leidt dat, na de beëindiging ervan, een nieuwe termijn van vijf jaar begint te lopen.
De regeling in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 is derhalve ongunstiger voor onderdanen van derde landen dan die in artikel 4, tweede lid, van de richtlijn. Artikel 4, tweede lid, van de richtlijn is in zoverre onjuist dan wel onvolledig geïmplementeerd in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. In het licht van het voorgaande bestaat geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
2.2.5. Anders dan de vreemdeling betoogt, is het niet mogelijk artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 op de door hem omschreven wijze richtlijnconform uit te leggen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) (onder meer het arrest van 24 januari 2012, C-282/10, Dominguez, punt 25; www.curia.europa.eu; hierna: het arrest Dominguez), gelden voor de plicht tot richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht bepaalde beperkingen. Zo wordt de verplichting voor de nationale rechter om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van zijn interne recht te refereren aan de inhoud van een richtlijn, begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan zij niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht, aldus het Hof.
Uit de bewoordingen van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 volgt rechtstreeks dat een periode van formeel beperkt verblijfsrecht in de vijf jaar voorafgaande aan de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd als EU-langdurig ingezetene grond kan vormen om deze aanvraag af te wijzen. De nationale wetgeving bevat, behoudens de artikelen 3.92, tweede lid, en 3.93, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000, welke hier niet van belang zijn, geen gronden om op deze bepaling een uitzondering te maken. Het is daarom niet mogelijk om artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 in overeenstemming met artikel 4, tweede lid, van de richtlijn uit te leggen zonder daarbij in te druisen tegen de nationale wetgeving.
2.2.6. Uit de punten 32 en 33 van het arrest Dominguez volgt dat de nationale rechter, indien een richtlijnconforme uitleg van het nationale recht niet mogelijk is, dient te onderzoeken of de betrokken bepalingen van de richtlijn rechtstreekse werking hebben. In alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, kunnen particulieren zich voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de Staat, wanneer deze heeft nagelaten de richtlijn tijdig in nationaal recht uit te voeren dan wel deze onjuist heeft uitgevoerd, aldus het Hof.
Artikel 4, tweede lid, van de richtlijn is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd, zodat de vreemdeling zich rechtstreeks op deze bepaling kan beroepen. Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 dient in zoverre buiten toepassing te worden gelaten.
2.2.7. De vreemdeling heeft van 25 maart 2004 tot 23 november 2009, de datum waarop hij een aanvraag heeft ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd met de aantekening 'EG langdurig ingezetene', legaal en ononderbroken, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn, in Nederland verbleven. In de periode van 31 augustus 2006 tot 28 september 2006 had hij een formeel beperkt verblijfsrecht als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, dat ingevolge artikel 4, tweede lid, niet in aanmerking wordt genomen bij de berekening van de duur van het in het eerste lid bedoelde verblijf. Indien deze periode op de periode van 25 maart 2004 tot 23 november 2009 in mindering wordt gebracht, leidt dat tot de conclusie dat de vreemdeling onmiddellijk voorafgaand aan zijn aanvraag ruim vijf jaar legaal en ononderbroken in Nederland heeft verbleven en daarmee voldoet aan het in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn gestelde vereiste. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet bij haar beoordeling betrokken.
De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De overige grieven behoeven geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 2 maart 2010 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 4, tweede lid, van de richtlijn voor vernietiging in aanmerking. De minister voor Immigratie, Integratie en Asiel dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.4. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 31 december 2010 in zaak nr. 10/11678;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Justitie van 2 maart 2010, kenmerk 0007-12-6096;
V. draagt de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen en dit aan de vreemdeling toe te zenden;
VI. veroordeelt de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.322,65 (zegge: dertienhonderdtweeëntwintig euro en vijfenzestig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel aan de vreemdeling het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 377,00 (zegge: driehonderdzevenenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Laar LLM, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Laar
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2012
551.
Verzonden: 3 april 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser