Uitspraak
201107290/1/A2.
Datum uitspraak: 21 maart 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de stichting Stichting Katholieke Basisscholen Amsterdam,
2. de stichting Amsterdamse Stichting voor Katholiek Basisonderwijs,
3. de stichting Stichting Amsterdamse Samenwerkende Katholieke Basisscholen,
4. de stichting Stichting De Kolom, Stichting voor Oecumenisch Speciaal Onderwijs,
5. de stichting Stichting Algemeen Bijzondere Scholengroep Amsterdam,
(hierna: SKBA e.a.), allen gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 mei 2011 in zaken nrs. 10/2236 en 10/2388 in het geding tussen:
SKBA e.a.
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (lees: de raad van de gemeente Amsterdam; hierna: de raad).
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2009 heeft de raad de Verordening op het lokaal onderwijsbeleid in de gemeente Amsterdam vastgesteld.
Bij besluiten van 31 maart, 29 september en 17 november 2010 heeft de raad de door SKBA e.a. daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door SKBA e.a. daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben SKBA e.a. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 juli 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 19 augustus 2011.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
SKBA e.a. hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2012, waar SKBA e.a., vertegenwoordigd door mr. J.M.V. Dubelaar, advocaat te Woerden, en [voorzitter] van het bestuur van Stichting Katholieke Basisscholen Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. S.M.C. Nuyten en mr. Grunmeijer, advocaten te Amsterdam, en M. Koenigs, M. van Eijk en R. Sannes, allen werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Ingevolge artikel 140, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) stelt de gemeenteraad, indien in een gemeente uitsluitend een of meer andere rechtspersonen dan de gemeente openbare basisscholen of openbare speciale scholen voor basisonderwijs in stand houden of openbare basisscholen onderscheidenlijk openbare speciale scholen voor basisonderwijs ontbreken en de gemeente uitgaven wil doen voor het onderwijs aan die scholen welke niet door het rijk worden bekostigd, daarvoor bij verordening een regeling vast en zijn de artikelen 142 tot en met 147 van de WPO niet van toepassing.
Ingevolge het tweede lid maakt de regeling, bedoeld in het eerste lid, geen onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs en voorziet het in een behandeling van basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs naar dezelfde maatstaf.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, is artikel 8:2 van de Awb niet van toepassing op de regeling, bedoeld in het eerste lid dan wel een wijziging daarvan.
Ingevolge artikel 141, eerste lid, kan de gemeenteraad, indien een gemeente zelf een of meer openbare basisscholen of openbare speciale scholen voor basisonderwijs in stand houdt en zij uitgaven wil doen voor het onderwijs aan die scholen welke niet door het rijk worden bekostigd, daarvoor bij verordening een regeling vaststellen.
Ingevolge het tweede lid is artikel 140, tweede tot en met zevende lid, van toepassing.
Bij besluit van 30 september 2009 heeft de raad van de gemeente Amsterdam met toepassing van artikel 141, eerste lid, van de WPO de Verordening op het lokaal onderwijsbeleid in de gemeente Amsterdam (hierna: de verordening) vastgesteld.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, kan de beslissing van het college tot toekenning van een voorziening of een aanvullende voorziening inhouden:
a. feitelijke beschikbaarstelling van de voorziening dan wel;
b. een beschikking tot subsidieverlening of;
c. een beschikking tot subsidievaststelling zonder voorafgaande subsidieverlening.
Ingevolge artikel I van de bij de verordening behorende bijlage 'Voorzieningen' (hierna: de bijlage), voor zover hier van belang, voorziet een voorziening in feitelijke ondersteuning alsook in financiële ondersteuning in de vorm van een subsidie bestemd voor basisscholen in Amsterdam die hun kwaliteit willen verbeteren en borgen. De voorziening valt uiteen in drie fasen:
I. de uitvoering van de kwaliteitsanalyse en de ontwikkeling van een verbeterplan […];
II. de feitelijke uitvoering van het verbeterplan en de evaluatie daarvan na afronding […];
III. de borging van verbeteractiviteiten […].
Ingevolge artikel VI, eerste lid, zijn in fase II subsidiabel de naar het oordeel van het college rechtstreekse en noodzakelijke kosten die voorvloeien uit het verbeterplan.
Ingevolge het tweede lid bestaat de subsidie in fase II uit een bedrag dat afhankelijk is van de kosten opgenomen in de goedgekeurde begroting van het verbeterplan van de school en de vermogenspositie van de school. Voor de vermogenspositie van de school wordt gebruik gemaakt van de solvabiliteitsnormen uit het voortgezet onderwijs. De subsidie bij een school met een hoge solvabiliteit bedraagt maximaal 20% van de subsidiabele kosten, bij een school met een normale solvabiliteit maximaal 50% en bij een school met een lage solvabiliteit maximaal 80%.
2.2. SKBA e.a. betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het onderscheid dat in artikel VI, tweede lid, van de bijlage wordt gemaakt tussen scholen met een hoge solvabiliteit en scholen met een lage solvabiliteit in strijd is met artikel 140, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 141, tweede lid, van de WPO. Deze bepalingen bieden de mogelijkheid tot een materiële financiële gelijkstelling van scholen. Daarmee is niet verenigbaar dat de hoogte van een subsidie aan een school mede afhankelijk wordt gesteld van de vermogenspositie van die school. De regeling is daarom onverbindend, aldus SKBA e.a.
2.2.1. Tussen partijen is niet in geschil dat in artikel VI, tweede lid, van de bijlage geen onderscheid wordt gemaakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs, als bedoeld in artikel 140, tweede lid, van de WPO. Evenmin is in geschil dat toepassing van die bepaling tot een zodanig onderscheid leidt. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het in aanmerking nemen van de vermogenspositie van scholen bij het doen van extra uitgaven in strijd is met de materiële financiële gelijkstelling die aan artikel 140, tweede lid, van de WPO ten grondslag ligt.
De materiële financiële gelijkstelling houdt in dat de gemeenteraad in bij verordening te bepalen gevallen extra uitgaven aan scholen kan doen zonder dat de overschrijdingsregeling, als bedoeld in de artikelen 142 tot en met 147 van de WPO, van toepassing is. Achtergrond hiervan is, zo blijkt uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 1995/96, 24 645, nr. 3, p. 1), dat de overschrijdingsregeling, waarin de grondwettelijk voorgeschreven bekostiging naar gelijke maatstaf is uitgewerkt, en die er in de kern op neerkomt dat extra uitgaven grofweg worden versleuteld over het totaal van de openbare en bijzondere scholen, weliswaar voorziet in een formele financiële gelijkstelling, maar voorbij gaat aan de ongelijke omstandigheden waarin scholen zich kunnen bevinden. Dit kan tot de ongewenste situatie leiden dat bepaalde scholen meer, en ander scholen minder krijgen dan gezien hun omstandigheden gerechtvaardigd is.
De gemeenteraad heeft de verordening vastgesteld met het oog op een duurzame kwaliteitsverbetering van het onderwijs op alle Amsterdamse basisscholen. Op grond van de verordening komen scholen in aanmerking voor een voorziening, die erin bestaat dat zij deskundige begeleiding krijgen bij het opstellen van een verbeterplan, subsidie ontvangen ter uitvoering van dat plan en begeleiding krijgen bij het borgen van de kwaliteitsverbetering op de lange termijn. Het door de school opgestelde verbeterplan geeft weer welke aspecten van het onderwijs verbetering behoeven, welke stappen genomen moeten worden om tot de gewenste kwaliteitsverbetering te komen en welke kosten ermee gemoeid zijn. De subsidie bestaat uit een bedrag dat afhankelijk is van de in het verbeterplan begrote kosten en de vermogenspositie van de school.
De verordening voorziet er derhalve in dat ter verbetering van de kwaliteit van het Amsterdamse onderwijs aan scholen een subsidie wordt vertrekt die aansluit bij de specifieke behoefte van die scholen en de omstandigheden waarin zij verkeren, hetgeen aansluit bij de hiervoor omschreven achtergrond van de materiële gelijkstelling als door de wetgever is beoogd. Onder die omstandigheden wordt ook begrepen de vermogenspositie van een school. Anders dan SKBA e.a. betogen, kan uit de wetsgeschiedenis niet worden afgeleid dat bij het doen van extra uitgaven de vermogenspositie van een school niet in aanmerking mag worden genomen. SKBA e.a. verwijzen in dit verband naar een passage uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 1995/96, 24 645, nr. 6, p. 8), waarin de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de staatssecretaris) aangeeft dat hij de vrees van de CDA-fractie, dat schoolbesturen die niet doelmatig met de rijksvergoeding omgaan eerder een beroep zullen doen op de gemeente dan andere schoolbesturen, niet deelt, omdat het niet uitkomen met de rijksvergoeding geen criterium is om in aanmerking te komen voor extra middelen op grond van de bij verordening opgestelde regeling. De staatssecretaris heeft daarmee aldus benadrukt dat niet het uitkomen met de rijksvergoeding, maar de in de verordening genoemde voorziening of doelstelling bepaalt of een school in aanmerking komt voor de toekenning van extra middelen. In de voorliggende verordening is die doelstelling de verbetering van de kwaliteit van het Amsterdamse basisonderwijs. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, volgt uit de door SKBA e.a. aangehaalde passage niet dat bij het doen van extra uitgaven ten behoeve van die doelstelling geen rekening mag worden gehouden met de vermogenspositie van scholen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat artikel VI, tweede lid, van de bijlage niet in strijd is met artikel 140, tweede lid, van de WPO.
2.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2012
362-686.