Uitspraak
201109513/1/R1.
Datum uitspraak: 21 maart 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Bewonersvereniging Binnenstad Zwolle, gevestigd te Zwolle, en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zwolle,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuw Hofvliet/Rodetorenbrug" vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen.
Tegen dit besluit hebben de bewonersvereniging en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2011, beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en de bewonersvereniging en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2012, waar de bewonersvereniging en anderen, vertegenwoordigd door A. Speelman en A.J.P. Pleij, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg en M. Vervoort, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door [directeur].
2. Overwegingen
Het beroep tegen het bestemmingsplan
2.1. Het plan maakt onder meer de bouw van een brug, de zogenoemde Rodetorenbrug, en een horecagelegenheid mogelijk.
2.2. De bewonersvereniging en anderen richten zich tegen de in het plan voorziene Rodetorenbrug en betogen dat nut en noodzaak bij de bouw van de brug ontbreken. Volgens hen biedt de brug geen directe, snelle en comfortabele verbinding met de binnenstad. In dit verband wijzen zij op de bestaande Kamperpoortenbrug die op ongeveer 180 m ten zuiden van de in het plan voorziene brug ligt. Voorts voeren zij aan dat ten behoeve van de realisering van de parkeergarage aan het Katwolderplein nog geen bestemmingsplan is vastgesteld. Derhalve is onzeker of de burg wel nodig is.
2.2.1. De raad heeft uiteengezet dat de brug vooral noodzakelijk is om de bezoekers van de binnenstad een directe looproute naar de binnenstad te bieden. Volgens de raad kan dit beoogde doel worden bereikt.
2.2.2. De Afdeling stelt voorop dat de vaststelling van een besluit voor een plan als het onderhavige een belangenafweging vergt, waarbij bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De rechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Hij kan slechts concluderen dat de door het bestuursorgaan te maken belangenafweging in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
2.2.3. In de plantoelichting staat vermeld dat de brug hoofdzakelijk wordt gebouwd om bezoekers van de binnenstad, die zullen parkeren in de voorziene parkeergarage aan het Karwolderplein, een aantrekkelijke en comfortabele looproute naar de stad te bieden. De Rodentorenbrug zal voor de bezoekers, die gebruik zullen maken van de parkeergarage aan het Katwolderplein, een duidelijke en goed herkenbare entree richting het centrum van Zwolle vormen. De meeste winkelvoorzieningen liggen aan de noordoostzijde van de binnenstad. Voor zover de bewonersvereniging en anderen betogen dat de parkeergarage planologisch nog niet mogelijk is gemaakt, overweegt de Afdeling dat een concreet voornemen bestaat een bestemmingsplan vast te stellen dat deze parkeergarage mogelijk maakt, hetgeen in het kader van de beoordeling van nut en noodzaak van een planologische ontwikkeling, als voorzien in het plan, voldoende is.
In het verweerschrift staat voorts vermeld dat de bestaande route langs de Kamperpoortenbrug langer is en bovendien niet direct in de richting van het kernwinkelgebied loopt, waardoor deze route als entree van het centrum voor bezoekers minder herkenbaar is. Voorts is de route langs de Kamperpoortenbrug volgens de raad minder veilig, omdat deze grenst aan een zeer drukke rotonde. Gelet hierop vormt de Kamperpoortenbrug volgens de raad geen reëel alternatief. Ten aanzien van het betoog dat de route langs de Rodetorenbrug eveneens onveilig zal zijn, heeft de raad uiteengezet dat om de verkeersveiligheid bij het oversteken van de Pannekoekendijk zo veel mogelijk te waarborgen, de oversteek voor voetgangers en fietsers naar de Rodetorenbrug zal worden voorzien van een middenberm en verkeerslichten.
De brug sluit tevens aan op de fietsroute tussen Stadshagen en de historische binnenstad en zal daarmee ook voor de bewoners van Stadshagen de entree naar het kernwinkelgebied en de te realiseren bewaakte fietsenstalling op de Bankenlocatie vormen. Ten aanzien van het betoog van de bewonersverenging en anderen dat deze fietsroute niet zal worden gerealiseerd heeft de raad ter zitting verklaard dat de fietsroute in het Structuurplan Zwolle 2020 (hierna: het Structuurplan) is opgenomen en dat ook het voornemen bestaat de fietsroute te realiseren. Voorts bestaat het voornemen de Spoorzone te herontwikkelen, hetgeen ingrijpende gevolgen zal hebben voor de lijnvoering van het busvervoer en de situering van de bushaltes. In dit verband zal een verplaatsing van de bushaltes aan de Eekwal naar de Pannekoekendijk plaatsvinden. De route langs Rodetorenbrug zal volgens de raad een goede aansluiting vormen op die nieuwe locatie van bushaltes.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat nut en noodzaak bestaan bij de realisering van de Rodetorenbrug.
2.3. De bewonersvereniging en anderen betogen voorts dat het groene karakter van Nieuw Hofvliet zal worden aangetast door het plan. Voorts voeren de bewonersvereniging en anderen aan dat het plan op dit punt in strijd met het Structuurplan is vastgesteld, omdat het plangebied in het Structuurplan is aangeduid als structureel groen. Binnen een dergelijk gebied kunnen een brug en een horecagelegenheid volgens de bewonersvereniging en anderen niet passend worden geacht.
2.3.1. De raad heeft uiteengezet dat de ter plaatse aanwezige monumentale bomen en waardevolle begroeiing zullen worden gespaard. Voorts is het plan volgens de raad in overeenstemming met het Structuurplan.
2.3.2. Aan een groot deel van het plangebied is bestemming "Groen" toegekend. In het verweerschrift staat vermeld dat de bomen aan de oever en de laagbegroeiing van belang zijn voor de beleving van het groen. Door goed onderhoud en vakkundige dunning wordt gepoogd het groen te behouden en verder te ontwikkelen. De ligging van de verschillende paden binnen het plangebied is zorgvuldig gekozen zodat het waardevolle groen zo veel mogelijk behouden kan blijven, aldus de raad. Ten behoeve van de realisering van de brug zal één boom moeten worden gekapt, maar de overige aanwezige monumentale bomen en waardevolle onderbegroeiing zullen worden gespaard. De oevers zullen hun groene karakter behouden. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan het groene karakter van het Hofvliet niet zal aantasten.
In het Structuurplan is het plangebied gekwalificeerd als structuurgroen. In structuurgroen kunnen volgens het Structuurplan voorzieningen worden gerealiseerd die passen bij de desbetreffende functie. Volgens de raad heeft het groen in het Hofvliet de functie van een stadspark, waarbinnen de ontwikkelingen, als voorzien in het plan, passend kunnen worden geacht. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat dit onredelijk is. In het Structuurplan staat voorts vermeld dat een brug van het Rodetorenplein naar de Melkmarkt dient te worden gerealiseerd ten behoeve van langzaam verkeer. Een brug is tevens opgenomen op de kaart bij het Structuurplan. In zoverre bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd met het Structuurplan is vastgesteld.
2.4. De bewonersvereniging en anderen betogen voorts dat de Rodetorenbrug een inbreuk zal maken op het beschermd stadsgezicht, dat op 14 oktober 1993 als zodanig is aangewezen. De brug doorkruist de aanblik van de imposante en ruimtelijke entree over het water naar de binnenstad en de historische monding van de Grote Aa, aldus de bewonersvereniging en anderen.
2.4.1. Volgens de raad vormt de Rodetorenbrug geen aantasting van het beschermd stadsgezicht. In dit verband wijst de raad erop dat de voorgaande bestemmingsplannen eveneens een brug mogelijk maakten.
2.4.2. De in het plan voorziene brug is grotendeels geprojecteerd binnen de bestemming "Water". Ingevolge artikel 6, lid 6.2, onder 2, aanhef en sub a, van de planregels mag de bouwhoogte van een brug binnen de bestemming "Water" niet meer bedragen dan 7 m. Ingevolge artikel 6, lid 6.2, onder 2, aanhef en sub b, mag de breedte van de brug niet meer bedragen dan 6 m.
De voorgaande bestemmingsplannen "Beschermd stadsgezicht" en "Beschermd stadsgezicht 6e partiële herziening", waarin de planologische bescherming van de aanwijzing als beschermd stadsgezicht heeft plaatsgevonden, voorzagen ter plaatse eveneens in een brug. De maximale hoogte van de brug onder deze plannen bedroeg 5 m. Met het onderhavige plan wordt derhalve een verhoging van de brug van 2 m mogelijk gemaakt. In de Nota zienswijzen staat vermeld dat is getracht de brug zo goed mogelijk in het beschermd stadsgezicht in te passen doordat de aanlanding van de brug, als voorzien in het plan, zo smal mogelijk is gedefinieerd. Dit om zo veel mogelijk ruimte te laten voor de vroegere monding van de Grote Aa die bij de herinrichting van het Rodetorenplein zichtbaar is gemaakt, zo staat in de Nota zienswijzen vermeld. Daarnaast wordt bij het ontwerp van de brug rekening gehouden met de ruimtelijke effecten op de monding van de Grote Aa. De VROM-inspectie heeft mede namens de rijksdiensten, waaronder de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, geen aanleiding gezien tot het maken van opmerkingen ten aanzien van het plan. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de brug geen onevenredige aantasting zal vormen van het beschermd stadsgezicht.
2.5. Voorts voeren de bewonersvereniging en anderen aan dat de economische uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende gewaarborgd.
2.5.1. Ten aanzien van de economische uitvoerbaarheid van het plan staat in de plantoelichting vermeld dat de financiering van de brug deels plaatsvindt vanuit de grondexploitatie Kamperpoort. Daarnaast zal een deel van de bouw worden bekostigd met een subsidie van de provincie Overijssel. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan economisch in zoverre uitvoerbaar is.
2.6. De bewonersvereniging en anderen betogen daarnaast dat de brug het woon- en leefklimaat van omwonenden zal aantasten. In dit verband voeren zij aan dat de geluidbelasting en de gevolgen voor de luchtkwaliteit onvoldoende inzichtelijk zijn gemaakt. Daarbij wijzen zij erop dat de effecten van de toename van het verkeer ten gevolge van de parkeergarage niet zijn onderzocht. De bewonersvereniging en anderen vrezen voorts dat het voornemen dat uitsluitend langzaam verkeer van de brug gebruik zal maken niet uitvoerbaar is en zij wijzen op de mogelijke overlast door stemgeluid. Daarnaast betogen zij dat het plan in strijd is met de Milieuvisie "Milieu op scherp". De bewonersverenging en anderen voeren tevens aan dat de burg een aantasting van de privacy en het woongenot van omwonenden vormt. Gelet op de maximale bouwhoogte zullen de fietsers op de brug volgens hen op ooghoogte langs de nabijgelegen appartementen rijden.
2.6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de brug niet zal leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Nu uitsluitend fietsers en voetgangers gebruik mogen maken van de brug zijn er geen effecten voor de luchtkwaliteit te verwachten. Het plan is voorts niet in strijd met het milieubeleid. De raad stelt zich daarnaast op het standpunt dat de privacy van omwonenden niet onevenredig zal worden aangetast.
2.6.2. De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de vaststelling van het plan geen rekening behoefde te houden met de gevolgen van de voorziene parkeergarage aan het Katwolderplein, nu ten behoeve daarvan nog geen bestemmingsplan is vastgesteld en pas in dat kader onderzoek dient te worden verricht naar de verwachte gevolgen daarvan voor de luchtkwaliteit en geluidbelasting in de omgeving.
2.6.3. Ingevolge artikel 6, lid 6.4, van de planregels wordt tot gebruik strijdig met de bestemming "Water" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in ieder geval gerekend: het gebruik van bruggen anders dan voor langzaamverkeer (voetgangers/fietsers). Nu uitsluitend fietsers en voetgangers van de brug gebruik mogen maken, behoefde de raad geen rekening te houden met gebruik van de brug door gemotoriseerd verkeer. Met betrekking tot het betoog dat in de praktijk brommers en scooters ook van de brug gebruik zullen maken, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie is van handhaving die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
2.6.4. Ten aanzien van het betoog omtrent stemgeluid heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat niet is te verwachten dat het stemgeluid wezenlijk zal bijdragen aan de geluidproductie in de omgeving. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de brug is voorzien in een stedelijke omgeving en dat de appartementen in het Maagjesbolwerk zijn gelegen op een afstand van minimaal 20 m. Voorts is de geluidkwaliteit in de omgeving door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu weliswaar matig tot slecht bevonden, maar - nog afgezien van het feit dat dit slechts een indicatie betreft - dit betekent niet dat ter plaatse geen enkele ontwikkeling, die tot enige geluidsproductie leidt, kan worden toegestaan.
2.6.5. Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Indien de ontwikkeling niet in betekenende mate bijdraagt, vindt ingevolge artikel 5.16, derde lid, van de Wet milieubeheer met betrekking tot de effecten van de desbetreffende ontwikkeling geen afzonderlijke beoordeling van de luchtkwaliteit plaats.
Op 1 augustus 2009 is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: het NSL) in werking getreden.
Uit artikel 2, eerste lid, van het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (hierna: het Besluit) volgt dat een project na de vaststelling van het NSL niet in betekenende mate bijdraagt aan de toename van de concentratie zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2), indien deze maximaal 3% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2) bedraagt.
Nu ingevolge artikel 6, lid 6.4, van de planregels uitsluitend fietsers en voetgangers gebruik mogen gaan maken van de brug zal het plan in zoverre niet leiden tot een toename van de concentratie zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2) van meer dan 3%, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit. Gelet hierop bestond geen verplichting tot het verrichten van onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit.
Voorts wordt in de plantoelichting het beleid dat is opgenomen in de milieuvisie "Milieu op scherp" uit 2005 uiteengezet. Geconcludeerd wordt dat het plan wat betreft de aspecten geluid en luchtkwaliteit, in overeenstemming is met de milieuvisie. De bewonersvereniging en anderen hebben niet nader geconcretiseerd op welke punten het plan strijdig zou zijn met deze milieuvisie.
2.6.6. Zoals hiervoor reeds is overwogen is de brug grotendeels geprojecteerd binnen de bestemming "Water" en bedraagt de maximale hoogte van de brug ingevolge artikel 6, lid 6.2, onder 2, aanhef en sub a en b van de planregels, binnen deze bestemming 7 m. Ter plaatse van de aanlanding is de brug geprojecteerd binnen de bestemming "Verkeer-Erftoegangsweg". Ingevolge artikel 5, lid 5.2, onder 2, aanhef en sub b, van de planregels bedraagt de maximale bouwhoogte van de brug binnen deze bestemming 2 m.
Niet kan worden uitgesloten dat de brug gevolgen heeft voor de privacy van de bewoners. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich evenwel in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake zal zijn van een zodanig aantasting van de privacy dat hieraan een groter gewicht diende te worden toegekend dan aan het belang bij de realisering van de brug. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de kortste afstand van de brug tot aan het appartementencomplex aan het Maagjesbolwerk ongeveer 20 m bedraagt. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat het appartementencomplex is gelegen in een stedelijke omgeving.
2.6.7. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de realisering van de brug zal leiden tot een zodanige aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden, in het bijzonder van de bewoners van de appartementen van het Maagjesbolwerk, dat de raad het plan in zoverre niet in redelijkheid had mogen vaststellen.
2.7. Tot slot voeren de bewonersvereniging en anderen aan dat de volgens de raad benodigde maximale doorvaarthoogte van 3,95 m onvoldoende is onderbouwd. In dit verband betogen de bewonersvereniging en anderen voorts dat voor een beweegbare brug dient te worden gekozen in plaats van voor een vaste brug.
2.7.1. Met betrekking tot het betoog omtrent de doorvaarthoogte staat in de Nota zienswijzen vermeld dat deze is verhoogd naar 3,95 m, omdat wordt verwacht dat het peil in het IJsselmeer met 30 cm zal worden verhoogd, hetgeen gevolgen heeft voor de waterstand in de Stadsgracht. Daarnaast neemt het aantal grotere schepen dat de brug zal passeren toe, zo staat in de Nota zienswijzen vermeld. In hetgeen de bewonersverenging en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een doorvaarthoogte van 3,95 m wenselijk is.
De vraag of een beweegbare brug dient te worden gerealiseerd in plaats van een vaste brug, heeft betrekking op de uitvoering van het plan en staat in deze procedure derhalve niet ter beoordeling.
2.8. In hetgeen de bewonersvereniging en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Het beroep tegen het niet vaststellen van financiële delen van het exploitatieplan
2.9. De bewonersvereniging en anderen betogen dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld. De raad gaat er ten onrechte vanuit dat de bouw van de brug niet moet worden aangemerkt als bouwplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
2.9.1. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wro stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad, in afwijking van het eerste lid, bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan besluiten geen exploitatieplan vast te stellen, indien het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan of besluit begrepen gronden anderszins verzekerd is.
Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wro, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een exploitatieplan voor gronden, begrepen in een gelijktijdig vastgesteld bestemmingsplan.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, wordt als belanghebbende bij een besluit als bedoeld in artikel 6.12, eerste en tweede lid, in elk geval aangemerkt degene die een grondexploitatieovereenkomst heeft gesloten met betrekking tot de in het desbetreffende besluit opgenomen gronden, of die eigenaar is van die gronden.
2.10. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Het beroep van de bewonersvereniging en anderen is op dit punt gericht tegen het niet vaststellen van delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro.
Indien de raad in dit geval een exploitatieplan zou hebben vastgesteld, zouden de bewonersvereniging en anderen niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij het exploitatieplan. Daartoe is van belang dat de bewonersvereniging en anderen geen grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vijfde lid, van de Wro hebben gesloten met betrekking tot gronden in het plangebied waarop bouwplannen zijn voorzien, zij geen eigenaar zijn van gronden in dat gebied en ook anderszins niet is gebleken van belangen van de bewonersvereniging anderen die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van een exploitatieplan.
Gelet hierop kunnen de bewonersvereniging anderen evenmin worden aangemerkt als belanghebbenden bij het niet vaststellen van financiële delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het niet vaststellen van een exploitatieplan, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Schaaf
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2012
575.