Uitspraak
201104238/1/A3.
Datum uitspraak: 1 maart 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 28 februari 2011 in zaak nr. 09/743 in het geding tussen:
de Faunabescherming
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2008 heeft het college aan de vereniging Bond van Friese Vogelbeschermingswachten (hierna: de BFVW) voor de duur van vijf jaar, voor de periode 2008 tot en met 2012, ontheffing verleend van het verbod van artikel 12 van Pro de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus vanellus).
Bij besluit van 24 februari 2009 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en de ontheffing van 15 januari 2008, onder aanpassing van de voorschriften, gehandhaafd.
Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het college een van de bij het besluit op bezwaar aangepaste voorschriften bij de ontheffing gewijzigd.
De rechtbank heeft met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht het door de Faunabescherming tegen het besluit van 24 februari 2009 ingestelde beroep mede tegen het besluit van 3 maart 2010 gericht geacht, omdat met dat laatste besluit niet geheel aan de bezwaren van de Faunabescherming is tegemoetgekomen. Bij uitspraak van 28 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft zij het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Faunabescherming bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 9 mei 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2012, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door H.H. Niesen, bijgestaan door mr. J.J.M.A. Poppelaars, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door M. Engelmoer en W.H.L. Oostra, beiden werkzaam bij de provincie, bijgestaan door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, en de BFVW, vertegenwoordigd door H.G. Kalsbeek, bijgestaan door mr. M.A. Jansen en mr. A.H. van der Wal, beiden advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In artikel 2 van Pro de Europese Richtlijn van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (79/409/EEG; hierna: de Vogelrichtlijn) is bepaald dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde Pro soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.
In artikel 5, voor zover thans van belang, is bepaald dat de lidstaten, onverminderd de artikelen 7 en 9, de nodige maatregelen nemen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
(…)
c) een verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze - zelfs leeg - in bezit te hebben;
(…).
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, is bepaald dat de lidstaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, mogen afwijken van onder andere artikel 5, teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
In artikel 1 sub i van Pro de Europese Richtlijn van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (92/43/EEG; hierna: de Habitatrichtlijn), voor zover thans van belang, is bepaald dat de staat van instandhouding van een soort als gunstig wordt beschouwd wanneer:
- uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op de lange termijn zal blijven, en
- het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
- er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
Ingevolge artikel 12 van Pro de Ffw is het verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen.
Ingevolge artikel 60, eerste lid, kan de minister, voor zover naar zijn oordeel de belangen van natuurbehoud zich daartegen niet verzetten, een periode liggende tussen 1 maart en 9 april vaststellen, waarbinnen gedeputeerde staten aan samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers die overeenkomstig het tweede lid zijn erkend, ontheffing kunnen verlenen van het verbod van artikel 12 ten Pro behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus vanellus).
Ingevolge het vierde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot voorschriften en beperkingen waaronder de in het eerste lid bedoelde ontheffingen kunnen worden verleend.
Ingevolge artikel 2 van Pro de krachtens voormelde bepaling vastgestelde Regeling zoeken, rapen en beschermen van kievitseieren Flora- en faunawet (Stcrt. 2002, nr. 62; hierna: de Regeling) kunnen gedeputeerde staten aan erkende samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers in de periode van 1 maart tot en met 8 april ontheffing verlenen van het verbod van artikel 12 van Pro de Ffw ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit.
2.2. Het college heeft eerder bij besluit van 17 december 2002, zoals gewijzigd bij besluit op bezwaar van 1 april 2003, aan de BFVW voor de duur van vijf jaar, voor de periode 2003 tot en met 2007, ontheffing van het verbod van artikel 12 van Pro de Ffw verleend ten behoeve van het zoeken en rapen van kievitseieren.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 7 december 2005 in zaak nr. 200503449/1 (www.raadvanstate.nl) de door de rechtbank uitgesproken vernietiging van het besluit van 1 april 2003 bevestigd. Zij heeft in deze uitspraak onder meer overwogen dat de Ffw en de Regeling onvoldoende waarborgen dat het aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot "kleine hoeveelheden", als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn en derhalve geen correcte implementatie van die bepaling vormen. Zij heeft geoordeeld dat aan deze bepaling van de Vogelrichtlijn rechtstreekse werking toekomt. Onder verwijzing naar de arresten van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 27 april 1988 in zaak C-252/85 (Commissie/Frankrijk) en 16 oktober 2003 in zaak C-182/02, heeft zij overwogen dat het criterium "kleine hoeveelheden" in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn geen absoluut criterium is, maar verband houdt met de handhaving van de totale populatie en de voortplantingssituatie van de betrokken soort. Zij heeft voorts geoordeeld dat aan deze voorwaarde niet wordt voldaan, wanneer niet is gewaarborgd dat de populatie van de betrokken soort op een bevredigend niveau wordt gehandhaafd. Het Hof heeft in het arrest van 16 oktober 2003 overwogen dat, als niet aan deze voorwaarde is voldaan, deze exploitatie van het vogelbestand in ieder geval niet als een verstandig gebruik kan worden beschouwd en dit gebruik dus niet toelaatbaar is. Uit deze overwegingen vloeit voort dat bij de tenuitvoerlegging van de Vogelrichtlijn de beperkingen die gesteld worden aan de inbreuk op de verboden van artikel 5 van Pro die richtlijn, verantwoord moeten worden in het licht van de instandhouding van de populatie, aldus de Afdeling. Zij heeft vervolgens overwogen dat het Hof blijkens zijn arrest van 9 december 2004 in zaak C-79/03 (Commissie/Spanje) een door het ORNIS-comité geformuleerd criterium heeft gebruikt om te beoordelen of de afwijking van het algemene verbod van artikel 5 van Pro de Vogelrichtlijn voldoet aan de voorwaarde dat het om kleine hoeveelheden gaat. Volgens dat criterium is iedere tol van minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde waarde) een kleine hoeveelheid. Indien het college van dit 1%-criterium geen gebruik wenst te maken, is het gehouden zelf een duidelijke en in de praktijk hanteerbare grens te bepalen voor het aantal te rapen eieren dat voldoet aan het criterium "kleine hoeveelheden", waarbij dat aantal zal moeten worden gerelateerd aan de Friese kievitenpopulatie, omdat die broedpopulatie door het gebruik van de ontheffing direct wordt beïnvloed, aldus de Afdeling in die uitspraak van 7 december 2005.
2.3. Naar aanleiding van die uitspraak van de Afdeling heeft het college bij besluit van 21 februari 2006 opnieuw op het bezwaar van onder meer de Faunabescherming tegen het besluit van 17 december 2002 beslist. De rechtbank heeft het beroep van de Faunabescherming tegen het besluit van 21 februari 2006 ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 25 juni 2008 in zaak nr. 200706598/1 (www.raadvanstate.nl) het hoger beroep van de Faunabescherming gegrond verklaard en het besluit van 21 februari 2006 vernietigd. In deze uitspraak heeft zij onder meer overwogen:
"(…) Voorts heeft het college aangevoerd geen ander bruikbaar criterium dan het 1%-criterium te hebben gevonden. Het heeft door dr. C.J. Musters (hierna: Musters) van het Centrum van Milieuwetenschappen van de Universiteit Leiden laten berekenen dat op basis van dat criterium het rapen van maximaal 6.934 eieren per jaar een effect heeft op de populatie dat blijft binnen 1% van de jaarlijkse natuurlijke sterfte. (…) Het door Musters gebruikte rekenmodel, dat is afgeleid van een rekenvoorbeeld uit het door de Europese Commissie opgestelde "Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand" (hierna: het Gidsdocument), is door de Faunabescherming niet ter discussie gesteld. Evenmin wordt betwist dat de berekening mathematisch correct is uitgevoerd. De Faunabescherming bestrijdt met name de juistheid van de in het model ingevoerde gegevens. Met de rechtbank moet worden overwogen dat bij het gebruik van een rekenmodel enige aannames onvermijdelijk zijn, maar dat dit niet betekent dat de berekening van Musters op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen is en met de uitkomst daarvan geen rekening kan worden gehouden. Uit de berekening en de toelichting daarop van het college blijkt dat Musters alle in het model ingevoerde gegevens, waaronder de omvang van de totale broedpopulatie, de sterftecijfers, de overlevingskans van kuikens en de kans op vervolglegsels, heeft afgeleid uit het rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de Stab) van 6 december 2004, het Gidsdocument en het onderzoeksrapport "Het Nationale Weidevogelmeetnet 1999/03" van de Samenwerkende organisaties voor vogelonderzoek in Nederland (hierna: SOVON). Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat deze algemeen erkende bronnen voor de berekening de best beschikbare kennis bieden. (…) Uit de cijfers van de Stichting Weidevogelmeetnet Friesland (hierna: het weidevogelmeetnet) volgt weliswaar dat in de jaren 1996 tot 2000 de stand van de kievit in Friesland met 7% per jaar afnam, maar tevens blijkt dat de soort zich in de jaren 2000-2005 heeft gestabiliseerd. De Stab heeft in dit verband opgemerkt dat er onvoldoende gegevens zijn om te beoordelen of over de periode 1996-2003 sprake is van een neerwaartse trend of van een natuurlijke fluctuatie, waarbij zij er voorts op heeft gewezen dat 1996 als een uitzonderlijk goed jaar voor de kievit werd beschouwd. Het college heeft op basis van deze gegevens het standpunt mogen innemen dat het populatieniveau van de kievit niet zodanig is dat geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden eieren kan worden verleend. Nu de stabilisering van het aantal kieviten in Friesland is opgetreden in de periode 2000-2005, waarin de raapdruk veel groter was dan thans is toegestaan, en niet is komen vast te staan dat in de jaren 1996-2000, waarin een flinke achteruitgang in het aantal kieviten optrad, veel meer eieren werden geraapt dan in de periode 2000-2005, ziet de Afdeling evenals de rechtbank geen steun voor het standpunt van de Faunabescherming dat bij gebruik van de ontheffing handhaving van de populatie op een bevredigend niveau niet zou zijn gewaarborgd. Aangezien er geen aanwijzingen zijn dat de stand van de kievit op nationaal niveau ongunstiger is dan in Friesland en alleen in die provincie gebruik is gemaakt van de mogelijkheid ontheffing te verlenen voor het rapen van kievitseieren, is er voorts geen gevaar dat op nationaal niveau de door artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn gestelde grens van kleine hoeveelheden wordt overschreden".
2.4. Het college heeft zich in het besluit van 24 februari 2009 op het standpunt gesteld dat, gelet op de cijfers van het weidevogelmeetnet en in aanmerking genomen de natuurlijke fluctuaties van de kievitenpopulatie door de jaren heen, de staat van instandhouding van de kievit in Friesland niet ongunstig is. Voorts is met de ontheffing gewaarborgd dat de kievitenpopulatie in Friesland op een bevredigend niveau wordt gehandhaafd, aldus het college. Het heeft bij het besluit van 24 februari 2009 de volgende voorschriften aan de ontheffing toegevoegd:
Voorschriften 1a en 3 van bijlage 1 bij de ontheffing:
1a. De BFVW maakt gebruik van het Registratiesysteem rapen kievitseieren, zoals omschreven in bijlage 1a bij dit besluit (lees: voorschrift 1a van bijlage 2). De BFVW zorgt tijdig voor aanvang van de raapperiode voor een instructie aan de houders van een eierzoekkaart/nazorgpas over de werking van het registratiesysteem en de verplichtingen, zoals omschreven in voorschrift 1a van bijlage 2.
3. Het rapen van meer dan 6.431 eieren is niet toegestaan. De houder van een eierzoekkaart/nazorgpas raapt niet meer dan 15 eieren.
Voorschrift 1a van bijlage 2 bij de ontheffing:
1a. De houder van de kaart/pas zendt, voor hij een of meerdere eieren raapt, een sms-bericht met het aantal (1-4) door hem/haar gevonden en te rapen eieren naar een door de BFVW vóór de raapperiode op te geven centraal nummer van het Registratiesysteem rapen kievitseieren van NatuurNetwerk. De houder van de kaart/pas ontvangt van het registratiesysteem vervolgens een sms-bericht terug met, ofwel een getal tussen 1 en 4; in dat geval raapt hij/zij slechts het aldus aangegeven aantal, ofwel een mededeling "Maximum bereikt. Niet rapen"; in dat geval raapt hij/zij niet. Wanneer de houder van de kaart/pas geen sms-bericht terug ontvangt, raapt hij/zij niet. De houder van de kaart/pas raapt eveneens geen eieren meer, zodra hij/zij, zonder eerst zelf een sms-bericht te hebben gezonden naar het registratiesysteem, daarvan een sms-bericht heeft ontvangen met de mededeling "Mededeling BFVW: 6.431 eieren geraapt. Rapen niet meer toegestaan".
Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het college voorschrift 3 van bijlage 1 bij de ontheffing gewijzigd, in dier voege dat het maximaal aantal te rapen eieren is gewijzigd van 6.431 eieren naar 5.939 eieren.
2.5. De Faunabescherming bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de ontheffing van 15 januari 2008, zoals gewijzigd bij de besluiten van 24 februari 2009 en 3 maart 2010, aan artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn voldoet. Zij betoogt dat de staat van instandhouding van de kievit ongunstig is. Daartoe voert zij aan dat zich al jarenlang een afname van de Friese kievitenpopulatie met 5% per jaar voordoet. Sinds 1996 is de omvang van deze populatie bijna gehalveerd. Tussen 2004 en 2008 heeft zich landelijk een versnelde afname van de soort voorgedaan, aldus de Faunabescherming. Zij betoogt dat, als deze trend doorzet, de kievit op de lange termijn geen levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt. Zij wijst erop dat de kievit is opgenomen in figuur 10 van het Gidsdocument, zijnde een lijst van bejaagbare trekvogelsoorten waarvan wordt gedacht dat ze een ongunstige staat van instandhouding hebben op het niveau van de Europese Unie. De rechtbank heeft miskend dat deze lijst mede van betekenis is voor de Friese kievitenpopulatie, aldus de Faunabescherming. Zij voert daartoe aan dat ingevolge artikel 2 van Pro de Vogelrichtlijn de lidstaten van de Europese Unie verplicht zijn alle nodige maatregelen te nemen om de ongunstige staat van instandhouding op Europees niveau te herstellen. Dit volgt volgens haar ook uit het Gidsdocument, waarin op pagina 70 wordt vermeld: "Er behoren geen afwijkingen te worden toegestaan voor soorten en populaties met een ongunstige staat van instandhouding, die teruglopen binnen de Europese Unie (of in een lidstaat, die overweegt dergelijke afwijkingen toe te passen), waarvan het verspreidingsgebied (tijdens het broeden of overwinteren) kleiner wordt, of met zeer lage populatieniveaus, tenzij duidelijk kan worden aangetoond dat het gebruik van zulke afwijkingen de staat van instandhouding van de betreffende soort/populatie ten goede komt". Volgens de Faunabescherming neemt het natuurlijke verspreidingsgebied van de kievit in omvang af. Zij stelt dat de noordwesthoek van Friesland voorheen een belangrijk weidevogelgebied was, maar thans bijna niet meer als broedgebied voor de kievit fungeert. Ook neemt de omvang van de voor de kievit geschikte habitat af door uitbreiding van de steden, toegenomen infrastructuur en verlies van open landschap en doordat weilanden steeds vroeger in het jaar worden gemaaid, zodat de kievit op akkerland als broedplaats is aangewezen. De rechtbank heeft miskend dat ook hierdoor de staat van instandhouding van de kievit niet gunstig is, aldus de Faunabescherming.
Bovendien wordt met de ontheffing niet gewaarborgd dat het aantal te rapen kievitseieren beperkt blijft tot kleine hoeveelheden, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn. Zij betoogt dat het 1%-criterium geen juiste maatstaf is voor een ontheffing, als hier in geding. Anders dan bij de jacht, waarvoor dit criterium normaliter wordt toegepast, is het rapen van eieren van invloed op de aanwas van de populatie. Een afname van die aanwas kan verdergaande negatieve gevolgen hebben voor de stand van de populatie dan sterfte door afschot, zodat een lager percentage dan het 1%-criterium gehanteerd moet worden, aldus de Faunabescherming. In dit verband wijst zij op het rapport "Factoren die de overleving van weidevogelkuikens beïnvloeden" van oktober 2008 van de directie Kennis van het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie). Uit dit rapport volgt dat kuikens uit de eerste legsels een grotere overlevingskans hebben dan die uit vervolglegsels. Volgens de Faunabescherming leggen de eerste kuikens vaker dan de later geborenen in het navolgende jaar zelf al eieren. De eerstgeboren kuikens zijn daarom in ecologisch opzicht van groter belang dan de later geborenen. Het college heeft onvoldoende onderzocht welke gevolgen de verminderde aanwas op de kievitenpopulatie heeft. Daarenboven waarborgt het Registratiesysteem rapen kievitseieren, waarvan de eierrapers volgens de ontheffing gebruik moeten maken, onvoldoende dat het in de ontheffing toegestane maximumaantal te rapen eieren niet wordt overschreden, omdat met dit systeem niet kan worden voorkomen dat geraapte eieren niet worden gemeld. Een melding van een gevonden ei is de hele dag geldig, zodat bij controle een later gevonden ei dat niet is aangemeld, wel als zodanig kan worden gepresenteerd. Effectief toezicht op en handhaving van de naleving van dit systeem is daarom niet mogelijk, aldus de Faunabescherming.
2.5.1. Gelet op de hiervoor onder 2.2 vermelde uitspraak van de Afdeling van 7 december 2005 in zaak nr. 200503449/1, heeft de rechtbank bij de beoordeling of met de ontheffing het aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot "kleine hoeveelheden", als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn, terecht getoetst aan de criteria "handhaving op een bevredigend niveau" en "gunstige staat van instandhouding" van de kievitenpopulatie. Zoals de rechtbank heeft overwogen, bevat de Vogelrichtlijn noch het Gidsdocument een definitie van het begrip "handhaving op een bevredigend niveau", maar wordt in het Gidsdocument wel ingegaan op de betekenis van het begrip "gunstige staat van instandhouding". Gelet op paragraaf 2.4.24 van dit document wordt hieronder hetzelfde verstaan als in de Habitatrichtlijn, waarin dit begrip wel is gedefinieerd in artikel 1, sub i. Ingevolge die bepaling wordt onder gunstige staat van instandhouding onder meer verstaan dat uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat, gelet op die definitie, niet iedere afname van de kievitenpopulatie tot de conclusie leidt dat de staat van instandhouding van de soort niet gunstig is. Voorts heeft zij terecht overwogen dat een ontheffing voor het rapen van kievitseieren in Friesland in geding is en daarom bij de beoordeling of de staat van instandhouding van de kievit al dan niet gunstig is naar de Friese kievitenpopulatie moet worden gekeken, omdat die broedpopulatie door het gebruik van de ontheffing direct wordt beïnvloed. De omstandigheid dat de kievit in figuur 10 bij het Gidsdocument is genoemd als een van de trekvogelsoorten waarvan wordt aangenomen dat de staat van instandhouding niet gunstig is op het niveau van de Europese Unie, rechtvaardigt op zichzelf niet de conclusie dat de Friese kievitenpopulatie niet langer in een gunstige staat van instandhouding verkeert, mede gelet op het kleine aandeel van deze populatie binnen de totale kievitenpopulatie in de Europese Unie.
De Afdeling heeft eerder in de uitspraak van 25 juni 2008 in zaak nr. 200706598/1 geoordeeld dat het college op basis van de cijfers van het weidevogelmeetnet met betrekking tot de jaren 1996 tot en met 2005 het standpunt mocht innemen dat het populatieniveau van de kievit in Friesland niet zodanig was dat geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden eieren kon worden verleend. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen aanleiding gevonden om thans anders te oordelen. Uit de door de Faunabescherming ingebrachte gegevens van het weidevogelmeetnet volgt dat de kievitenpopulatie in Friesland, na een sterke afname ervan in de periode van 1996 tot 2000, in de jaren 2000 tot en met 2006 is gestabiliseerd en vervolgens in 2007 en 2008 weer is afgenomen.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, gelet op de uitleg die blijkens het Gidsdocument aan het begrip "gunstige staat van instandhouding" moet worden gegeven, het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de afname van de Friese kievitenpopulatie in de periode 1996 tot en met 2008 op zichzelf nog niet de conclusie rechtvaardigt dat deze populatie niet langer in een gunstige staat van instandhouding verkeert. Het college heeft in het besluit van 24 februari 2009 op basis van de daarin vermelde, door de Faunabescherming niet bestreden, cijfers uit de jaarverslagen van het weidevogelmeetnet en uit het rapport "Evaluatie weidevogelbeleid provinsje Fryslân 1997-2003" van Altenburg & Wymenga, geconcludeerd dat er in Friesland in de periode van 2004 tot en met 2008 gemiddeld 27.820 kievitbroedparen waren. Bij het verlenen van de ontheffing moet het oog worden gehouden op de kievitenpopulatie op de lange termijn. De Afdeling is evenwel met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de geleidelijke afname van de broedpopulatie niet in een zodanig stadium is dat thans gevreesd moet worden dat de kievit geen levensvatbare component meer in Friesland zal blijven. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat het college een ontheffing voor een periode van vijf jaar mocht verlenen, ervan uitgaande dat de ontwikkeling van de Friese kievitenstand door het college gedurende die periode wordt bewaakt en zo nodig tot het stellen van nadere beperkingen wordt overgegaan opdat de populatie op een bevredigend niveau voortbestaat.
Dit laat echter onverlet dat, in het licht van de dalende trend in de kievitenstand in de afgelopen jaren, die zich blijkens het indexcijfer van het weidevogelmeetnet in 2009 heeft voortgezet, bij de besluitvorming over een toekomstige ontheffing moet worden bezien of het rapen van eieren wat betreft aantallen en raapperiode verder dient te worden beperkt, dan wel of gedurende één of meer jaren geen ontheffing voor het zoeken en rapen van kievitseieren kan worden verleend.
De Faunabescherming heeft haar stelling dat het noordwestelijke gebied van Friesland als belangrijk leefgebied voor de kievit verloren is gegaan en dat de soort daar niet of nauwelijks meer voorkomt en haar stelling dat de broedhabitat van de kievit afneemt, niet met concrete gegevens gestaafd. Het door haar ter nadere toelichting van deze stellingen bij het hogerberoepschrift ingebrachte SOVON-monitoringrapport 2011/01 "Broedvogels in Nederland 2009" bevat slechts informatie over de weidevogelstand in het algemeen en biedt geen inzicht in de stand en de eventuele afname van het natuurlijke verspreidingsgebied of van de natuurlijke habitat van de kievit in Friesland. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, volgt uit de door het college in beroep overgelegde cijfers van door de plaatselijke vogelwachten geraapte kievitseieren dat het noordwesten van Friesland nog steeds als natuurlijk verspreidingsgebied van de kievit fungeert. Voorts zijn er in Friesland zogeheten Natura 2000-gebieden bijgekomen, die op grond van de ontheffing van het rapen van kievitseieren zijn uitgesloten. Uit voormelde cijfers kan tevens worden afgeleid dat de kievitseieren verspreid over grote delen van Friesland worden geraapt en de kievit dus nog algemeen in Friesland voorkomt. De Afdeling is dan ook met de rechtbank van oordeel dat het college het standpunt mocht innemen dat de staat van instandhouding van de kievit op dit moment niet zodanig is dat geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden kon worden verleend.
2.5.2. De Afdeling heeft in de uitspraak van 25 juni 2008 in zaak nr. 200706598/1 het 1%-criterium zoals dat is toegepast in het rekenmodel van Musters geschikt geacht voor toepassing op het rapen van eieren. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat de in het model ingevoerde gegevens, waaronder de omvang van de totale broedpopulatie, de sterftecijfers, de overlevingskans van kuikens en de kans op vervolglegsels, zijn afgeleid uit wetenschappelijke gegevens. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de door het college met behulp van dit rekenmodel gemaakte nieuwe berekeningen, die aan de bij besluit van 3 maart 2010 gewijzigde ontheffing ten grondslag zijn gelegd, onjuist zijn. Zij heeft het betoog van de Faunabescherming dat in deze berekeningen ten onrechte is uitgegaan van gemiddelden van het aantal broedparen over een periode van vijf jaar, terecht verworpen. Zoals het college onweersproken heeft gesteld, kan de kievitenstand jaarlijks fors fluctueren, zodat een berekening van een gemiddelde over een langere periode een reëler beeld geeft van de ontwikkeling van de broedpopulatie.
Ook in het door de Faunabescherming overgelegde rapport "Factoren die de overleving van weidevogelkuikens beïnvloeden" van oktober 2008 heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden om de door het college op basis van het model van Musters uitgevoerde berekeningen onjuist te achten. Uit dat rapport blijkt van nieuwe inzichten over het relatief grote ecologische belang van het eerste broedsel, dat bedreigd wordt door het rapen. De BFVW heeft ter zitting bij de Afdeling echter onweersproken gesteld dat een groot deel van de kievitenpopulatie pas na de raapperiode voor het eerst broedt.
2.5.3. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat met het Registratiesysteem rapen kievitseieren, zoals dat bij het besluit van 24 februari 2009 in voorschrift 1a van bijlage 2 bij de ontheffing is opgenomen, het toezicht op de naleving van het in voorschrift 3 van bijlage 1 bij de ontheffing toegestane maximum aantal te rapen eieren, zoals gewijzigd bij besluit van 3 maart 2010, voldoende is gewaarborgd. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat het college onweersproken heeft gesteld dat dit registratiesysteem tijdens de afgelopen twee raapseizoenen technisch gezien probleemloos heeft gefunctioneerd. In de door de Faunabescherming gestelde omstandigheid dat met het systeem niet kan worden voorkomen dat geraapte eieren niet worden gemeld, heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat dit systeem reeds daarom ontoereikend is. Zij heeft in dit verband terecht van belang geacht dat de eierrapers in het bezit moeten zijn van een persoonsgebonden eierzoekkaart, die door een erkend samenwerkingsverband van vogelbeschermers wordt afgegeven en bij onregelmatigheden wordt ingetrokken. Voorts voeren gedurende het raapseizoen twintig tot vijfentwintig controleurs voltijds controles op de naleving van het in de ontheffing toegestane maximum aantal te rapen eieren uit. Niet is gebleken dat dit aantal controleurs te gering is of dat de toezichthouders niet snel en efficiënt kunnen controleren. De rechtbank heeft terecht in aanmerking genomen dat de toezichthouders in het bezit zijn van een zogenaamde personal digital assistant en daarmee met het intoetsen van het nummer van de persoonsgebonden eierzoekkaart direct kunnen nagaan hoeveel eieren de desbetreffende kaarthouder heeft geraapt. Zij heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat een effectief toezicht op de toepassing van het registratiesysteem en de naleving daarvan niet of onvoldoende mogelijk is.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2012
280-598.