Uitspraak
201103226/1/A1.
Datum uitspraak: 22 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Westland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 9 februari 2011 in zaken nrs. 09/3989, 09/3996 en 09/4075 in het geding tussen:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid C1000 Vastgoed B.V. en C1000 Filialen B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: C1000 Vastgoed),
[wederpartij] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij]),
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid FRM Ontwikkeling B.V. (thans: Ontwikkelingsmaatschappij Hart van 's Gravenzande; hierna: FRM)
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2008 heeft het college zijn beslissing van 31 juli 2008 om jegens FRM spoedeisende bestuursdwang toe te passen inhoudende dat het verboden is toegang te verschaffen tot het winkelcentrum De Koningswerf voor het (winkelend) publiek en het met geel kunststoflint afgezette terrein aan de 's-Gravenhof te 's-Gravenzande te betreden dan wel toegang voor derden te (doen) verschaffen, op schrift gesteld.
Bij besluit van 5 november 2008 heeft het college het besluit van 1 augustus 2008 met ingang van 5 november 2008 ingetrokken.
Bij besluit van 18 juni 2009 heeft het college, voor zover hier van belang, de door FRM, Schuitema Vastgoed B.V. en Schuitema Winkelbedrijf B.V. thans: C1000 Vastgoed B.V. en C1000 Filialen B.V. en [wederpartij] gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de door C1000 Vastgoed, [wederpartij] en FRM tegen het besluit van 18 juni 2009 ingestelde beroepen gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het besluit van 1 augustus 2008 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 maart 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 april 2011.
C1000 Vastgoed, [wederpartij] en OHG hebben een verweerschrift ingediend.
Het college, OHG en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich en mr. T.M. van Dijk, beiden advocaat te Den Haag, [belanghebbende A] en [belanghebbende B], en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. N.T. Vogelaar, advocaat te Wateringen, [belanghebbende C] en [belanghebbende D], en FRM, vertegenwoordigd door mr. M.Y.C.L. de Wit, advocaat te Rotterdam, ing. M.B.A. Baars, directeur van Search Ingenieursbureau B.V. en H.J.G.M. Nieuwesteeg, deskundige, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet, zoals deze luidde ten tijde van belang, draagt de eigenaar van een bouwwerk, standplaats, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, die standplaats, dat open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel draagt een ieder die een bouwwerk of standplaats bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
2.2. In het kader van de voorbereiding van de sloop van het winkelcentrum "De Koningswerf", heeft Fortis Vastgoed Ontwikkeling N.V. (hierna: Fortis), aandeelhouder van FRM, Search Ingenieursbureau B.V. (hierna: Search) opdracht gegeven ter plaatse een asbestinventarisatie en een risicobeoordeling te maken. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de rapporten van 6 februari en 3 maart 2008. Volgens het rapport van 6 februari 2008 is een urgente sanering van de winkelruimte van Blokker en in de winkelstraat ter plaatse van de asbestplaten bij het plafond vereist. Verder kan volgens het rapport van 3 maart 2008 een potentieel risico ontstaan vanwege het aanwezige asbeststof in de gang nabij de bloemenzaak en de kapper en bestaat een asbestbesmetting boven de verlaagde plafonds in het gehele winkelcentrum en dient men geen werkzaamheden aan het of boven het verlaagd plafond uit te voeren. Volgens het rapport van 3 maart 2008 bestaat, nu in de lucht geen verhoogde concentraties asbestvezels zijn aangetroffen, geen actueel risico voor de gebruikers van het winkelcentrum.
Op 30 mei 2008 heeft het college aan Fortis een sloopvergunning verleend voor het verwijderen van asbesthoudende materialen op het perceel waarop de winkel van Blokker was gevestigd. Het voornoemde rapport van Search van 6 februari 2008 maakt daarvan deel uit, alsmede een door Search opgesteld Plan van Aanpak asbestsanering van 16 april 2008. Eind juli 2008 is RZW Asbestsanering B.V. (hierna: RZW) ter voorbereiding van de sloopwerkzaamheden bij de voormalige winkel van Blokker begonnen met het plaatsen van een afsluitende schutting. Hiertoe zijn lamellen afgebroken waarna bij RZW het vermoeden ontstond dat asbest was vrijgekomen. Op 30 juli 2008 heeft Sanitas Milieu Services B.V. (hierna: Sanitas) in opdracht van RZW onderzoek gedaan naar de concentratie aan asbestvezels in de lucht en zijn er kleefmonsters genomen. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport van 30 juli 2008. Volgens dit rapport was in de lucht in de nabijheid van de winkel van Blokker een concentratie asbest aanwezig met een verwaarloosbaar risiconiveau. De kleefmonsters van Sanitas zijn met name genomen in de omgeving van het plafond, op kabels van de kabelgoot, rachels en balken en tonen aan dat ter hoogte van het plafond zeer veel asbest aanwezig was. RZW heeft het college op 31 juli 2008 van de resultaten op de hoogte gesteld, waarop het college het winkelcentrum op 31 juli 2008 omstreeks 13.00 uur heeft gesloten voor publiek vanwege gevaar voor de volksgezondheid.
Amos Milieutechniek B.V. heeft in opdracht van het college op 1, 4, 5, 6 en 12 augustus 2008 een aantal metingen verricht in het gesloten winkelcentrum. De resultaten daarvan zijn in een rapport van 13 augustus 2008 neergelegd. Volgens dit rapport zijn de entree van de winkels Preet Fashion en Kat's Fashion, welke zich aan de overzijde van de winkel van Blokker bevinden, besmet. Volgens de bevindingen van het rapport bevindt de besmetting zich boven het profielplafond ter hoogte van de corridor/looppad van het winkelcentrum. Verder zijn door Amos Milieutechniek B.V. geen verhoogde concentraties in de lucht gevonden.
2.3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet bevoegd was handhavend op te treden op basis van artikel 1a van de Woningwet. Een dreigend gevaar voor de volksgezondheid in verband met asbestverontreiniging levert volgens het college een overtreding van de in artikel 1a van de Woningwet opgenomen zorgplicht op waardoor voldoende grond voor handhavend optreden bestond. Voorts betoogt het college dat het ten gevolge van de door RZW verrichte werkzaamheden aan de lamellen handhavend kon optreden nu het redelijkerwijs te verwachten risico op verspreiding van asbest in het gehele winkelcentrum groot was. Het betoogt dat de rechtbank, nu werkzaamheden aan het plafond hebben plaatsgevonden waarvan bekend was dat daar losliggend asbesthoudend materiaal op lag, zich ten onrechte heeft beperkt tot de bevindingen uit het rapport van Sanitas. Verder is de rechtbank volgens het college ten onrechte voorbijgegaan aan de resultaten van de na de sluiting van het winkelcentrum verrichte onderzoeken.
2.3.1. Vast staat dat het college voor de toepassing van spoedeisende bestuursdwang in ieder geval kennis had van de door Search opgestelde asbestinventarisatie van 6 februari 2008 en het Plan van Aanpak asbestsanering van 16 april 2008 en op de hoogte was van het in het winkelcentrum aanwezige asbest. Tot het moment van toepassing van spoedeisende bestuursdwang heeft het college geen reden gezien tot handhavend optreden. Dit maakt echter niet dat het college in de nieuw ontstane situatie waarin door werkzaamheden asbest was vrijgekomen niet bevoegd was handhavend op te treden op grond van artikel 125 van de Gemeentewet, gelezen in verbinding met artikel 1a van de Woningwet. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De beroepsgrond is derhalve terecht voorgedragen.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of het college bij gebruikmaking van die bevoegdheid, gelet op de ten tijde van de besluitvorming bij hem bestaande kennis, in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat sprake was van een zodanig gevaar voor de gezondheid dat het winkelcentrum geheel en vooralsnog voor onbepaalde tijd moest worden gesloten. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
Volgens de rapportages van Search en Sanitas was het risiconiveau van asbest in de lucht in beide gemeten perioden verwaarloosbaar. Wel was volgens beide rapporten "zeer veel asbest" aanwezig ter hoogte van het plafond onder meer in de winkel van Blokker en de winkelstraat in de buurt van de winkel van Blokker. Niet is gebleken dat in de omgeving van de plaats waar werkzaamheden waren uitgevoerd een te hoge concentratie van asbest aanwezig was in de lucht. Het college had gelet hierop kunnen volstaan met een aanmerkelijk minder ingrijpende handhavingsmaatregel, zoals een veegactie of een gedeeltelijke sluiting van het winkelcentrum. Dat de luchtmetingen van Sanitas zijn uitgevoerd om te bepalen of RZW onvolledig was geïnformeerd over de aanwezigheid van asbest in het winkelcentrum, zoals het college betoogt, is voor de beoordeling van de resultaten van het onderzoek niet van belang. Dat achteraf is gebleken volgens het rapport van Amos Milieutechniek B.V. van 13 augustus 2008 dat bij de entree van twee winkels gelegen aan de overzijde van de winkel van Blokker asbest aanwezig was maakt nog niet dat het college het gehele winkelcentrum kon sluiten, nu een minder vergaande handhavingsmaatregel tot de mogelijkheden behoorde. Bovendien valt uit de rapporten van Search eveneens op te maken dat in het winkelcentrum niet-hechtgebonden asbest aanwezig was. De resultaten van Amos Milieutechniek B.V. zijn dan ook niet anders.
Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte de mogelijkheid tot handhavend optreden op grond van de zorgplichtbepaling beperkt tot kwantitatieve aangetoonde gevaren naar aanleiding van de asbestbesmetting faalt. Anders dan het college stelt, valt uit de aangevallen uitspraak niet op te maken dat alleen tot handhavend optreden mag worden overgegaan als de in artikel 2.5, eerste lid, van de Regeling Bouwbesluit 2003 genoemde concentratie asbestvezels wordt overschreden.
Voorts wordt geen aanleiding gezien voor een ander oordeel naar aanleiding van een verklaring van 4 maart 2009 van de Arbeidsinspectie. Dat de Arbeidsinspectie op grond van de Arbeidsomstandighedenwet de werkzaamheden in het winkelcentrum zou hebben stilgelegd maakt niet dat het college in redelijkheid kon overgaan tot een sluiting van het gehele winkelcentrum. De bevindingen van Amos Milieutechniek B.V. en van TNO opgesteld na toepassing van de bestuursdwang, maken dat ook niet anders, nu deze resultaten niet wezenlijk anders zijn dan de bevindingen zoals neergelegd in de rapporten van Search en Sanitas.
Het betoog faalt.
2.4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte de duur van de sluiting van het winkelcentrum in het geding heeft betrokken. Volgens het college betreft de sanering van het gehele winkelcentrum de feitelijke uitvoering van de toepassing van bestuursdwang en is dat geen rechtstreeks gevolg van het besluit.
2.4.1. De ter zake van belang zijnde overwegingen van de rechtbank op pagina 4 van de uitspraak zijn gedaan in het kader van de vraag of procesbelang bestond en zien niet op de vraag of de gestelde schade voortvloeiende uit de sluiting van het winkelcentrum tot en met 4 november 2008 het rechtstreekse gevolg is van de beslissing van 31 juli 2008. Ook hetgeen de rechtbank heeft overwogen op pagina 6 van de uitspraak in het kader van de herroeping van het besluit van 1 augustus 2008 heeft daar geen betrekking op.
Het betoog faalt.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
2.6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid C1000 Vastgoed B.V. en C1000 Filialen B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westland tot vergoeding van bij [wederpartij] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ontwikkelingsmaatschappij Hart van 's-Gravenzande in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Westland een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Huijben
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2012
414-700.