Uitspraak
201108894/1/R1.
Datum uitspraak: 15 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Zwolle,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Zwolle,
appellanten,
en
1. de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
2. de raad van de gemeente Zwolle,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 14 april 2011 en 18 april 2011 heeft de staatssecretaris aan het waterschap Groot Salland ontheffing als bedoeld in artikel 75 van Pro de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) onderscheidenlijk een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het project "Uiterwaardvergraving Scheller en Oldeneler Buitenwaarden".
Deze besluiten zijn genomen in het kader van een coördinatieregeling (besluit nr. PS/2010/746) als bedoeld in artikel 3.33, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
Bij besluit van 20 juni 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Scheller en Oldeneler Buitenwaarden" vastgesteld.
Tegen deze besluiten heeft [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 augustus 2011, beroep ingesteld. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2011, beroep ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
De staatssecretaris en de raad hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2012, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. D. Teeuwsen, de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te 's-Gravenhage, en de raad, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en G.J. Tromp, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord het college van gedeputeerde staten van Overijssel, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en M. Tonkes, werkzaam bij de provincie, het dagelijks bestuur van het waterschap Groot Salland, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en J. Heilen, C.M. van der Gun en A.D. Homnes, alle drie werkzaam bij het waterschap, en de minister van Infrastructuur en Milieu, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Roelands-Fransen.
Buiten bezwaren van partijen hebben de staatssecretaris en de raad ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.
2. Overwegingen
Het bestemmingsplan
2.1. Het plan maakt in het kader van de planologische kernbeslissing "Ruimte voor de Rivier" het graven van een hoogwatergeul en de verondieping van de zandwinplas en de daarbij behorende maatregelen mogelijk in de Scheller en Oldeneler buitenwaarden, gelegen ten zuidwesten van Zwolle. Het doel van de maatregelen is onder meer het verlagen van de hoogwaterstand en daarmee het verbeteren van de veiligheid van de omgeving, en het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit.
Ontvankelijkheid
2.2. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2.1. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wonen op een afstand van ten minste ongeveer 530 m van de grens van het plangebied. Vanuit hun woning hebben zij geen zicht op het plangebied. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die door het plan mogelijk worden gemaakt is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het plan betrokken belang te kunnen aannemen. Voorts hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hen rechtstreeks door het plan zou worden geraakt.
De conclusie is dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] geen belanghebbenden zijn bij het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wro geen beroep kunnen instellen.
Het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is niet-ontvankelijk.
Inhoudelijk
2.3. [appellant sub 1] betoogt dat het niet noodzakelijk is om de voormalige zandwinplas die bij hem in eigendom is te verondiepen en te dempen teneinde de benodigde ruimte voor de IJssel te creëren. Hiertoe voert hij aan dat in plaats van twee wateroverlaten die het plan mogelijk maakt, waarvan één ter hoogte van de zandwinplas, ook had kunnen worden volstaan met één wateroverlaat. Volgens hem zal de zandwinplas slechts volgestort worden omdat zo op een goedkope manier afval gestort kan worden dat zal vrijkomen bij de vergraving in de Scheller en Oldeneler buitenwaarden. Voorts voert [appellant sub 1] aan dat in soortgelijke situaties waarin de IJssel verbreed wordt, plassen niet verondiept worden.
2.3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het noodzakelijk is de zandwinplas gedeeltelijk te verondiepen en gedeeltelijk te dempen teneinde te voorkomen dat een noodzakelijk aan te leggen wateroverlaat instabiel en onveilig zal zijn als gevolg van kolkvorming in de diepere delen van de zandwinplas die door deze wateroverlaat kan ontstaan.
2.3.2. Aan de zandwinplas is ten dele de bestemming "Water" en ten dele de bestemming "Groen" toegekend.
Ingevolge artikel 4 van Pro de planregels zijn de voor "Groen" aangewezen gronden onder meer bestemd voor groenvoorzieningen.
Ingevolge artikel 7 zijn Pro de voor "Water" aangewezen gronden onder meer bestemd voor openbare waterberging, waterhuishouding en openbare waterlopen.
In de plantoelichting staat dat de zandwinplas verondiept wordt en voorzien zal worden van flauwe taluds. De noordoostelijke helft van de plas wordt volgens de plantoelichting drooggelegd en opgehoogd, zodat dit gebied geschikt wordt als leefgebied voor de kwartelkoning.
2.3.3. Niet in geschil is de noodzaak van het treffen van maatregelen ter verlaging van de waterstand van de IJssel. Met de voorgestane maatregelen is een waterstanddaling van 8 cm tussen rivierkilometer 976.2 en 977.2 te realiseren. Bij het verruimen van het gebied voor de IJssel heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de gronden met de zandwinplas, die in de uiterwaarden liggen, kunnen betrekken. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, heeft de raad zich, mede gelet op de doelstelling van de planologische kernbeslissing "Ruimte voor de Rivier" om de veiligheid van de omgeving te verbeteren, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanleg van twee wateroverlaten, waaronder één bij de zandwinplas, noodzakelijk is, nu, zoals het waterschap ter zitting heeft toegelicht, het hoogwater daardoor efficiënter en sneller verdeeld wordt dan in de situatie met één wateroverlaat. Onweersproken is gebleven dat bij overstroming van de wateroverlaat ter plaatse van de zandwinplas kolkvorming kan ontstaan waardoor de wateroverlaat instabiel en onveilig kan worden. De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat verondieping van de zandwinplas noodzakelijk is. Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] dat in soortgelijke situaties plassen niet verondiept worden, wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat die situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat die situaties andere soorten projecten, zoals de teruglegging van een dijk, betreffen. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situaties waaraan [appellant sub 1] heeft gerefereerd, niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie. Voor zover [appellant sub 1] vreest dat verontreinigde grond in de zandwinplas gestort zal worden, overweegt de Afdeling dat in de milieuregelgeving, waaronder het Besluit bodemkwaliteit, eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de te storten grond en dat in de procedure over de ontheffing van de provinciale Omgevingsverordening ten behoeve van het verondiepen van de zandwinplas aan de orde kan komen of de te storten grond aan die kwaliteitseisen voldoet. In de bestemmingsplanprocedure staat dat niet ter beoordeling.
2.4. [appellant sub 1] betoogt voorts dat als gevolg van de ingreep de aanwezige habitats en flora en fauna ernstig zullen worden aangetast. [appellant sub 1] vreest dat de ingreep nadelige gevolgen zal hebben voor de ijsvogel en de kwartelkoning. Volgens hem zijn de verondieping en demping van de zandwinplas niet toegestane economische activiteiten in een Natura 2000-gebied.
2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit de uitgevoerde onderzoeken blijkt dat de ingreep mede een belangrijke bijdrage levert aan de natuurontwikkeling. Voorts wordt volgens de raad voorzien in specifieke maatregelen.
2.4.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge het derde lid, voor zover van belang, wordt het besluit, bedoeld in het eerste lid, in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, alleen genomen indien is voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 19g.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, slechts worden verleend indien het college van gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Het plangebied is gelegen in het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden IJssel". In het ontwerpbesluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied zijn de ijsvogel en de kwartelkoning genoemd als soorten, waarvoor het gebied wordt aangewezen.
2.4.3. Op 21 mei 2010 heeft het onderzoeksbureau Ecogroen Advies een rapport uitgebracht waarin de resultaten zijn neergelegd van een passende beoordeling. Samengevat weergegeven wordt in dit rapport geconcludeerd dat significante effecten als gevolg van het plan op het Natura 2000-gebied uitgesloten zijn, behoudens dat er mogelijk significante effecten zullen zijn op de vogelsoorten ijsvogel en kwartelkoning.
2.4.4. In het verweerschrift staat dat de gedeeltelijke verondieping en demping van de zandwinplas het mogelijk maken een bijzonder natuurgebied met onder andere een leefgebied voor de kwartelkoning te creëren en dat daarmee de natuurontwikkeling wordt versterkt.
In de Nbw-vergunning en de Ffw-ontheffing zijn mitigerende maatregelen voorzien. Zo is bepaald dat vier gerooide grote bomen met wortelkluit langs het nieuw te ontwikkelen ooibos en bij de zandwinplas worden geplaatst, voor de gevallen waarin als gevolg van de ingreep effecten optreden op beschermde soorten.
2.4.5. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 1] aldus dat wordt betoogd dat het plan, voor zover het de verondieping en de demping van de zandwinplas mogelijk maakt, is vastgesteld in strijd met artikel 19j van de Nbw 1998. Gelet op het rapport van Ecogroen Advies, dat door [appellant sub 1] niet bestreden is, alsmede op de mitigerende maatregelen die in de Nbw-vergunning en de Ffw-ontheffing zijn neergelegd, en de omstandigheid dat de verondieping en demping van de zandwinplas het mogelijk maken een bijzonder natuurgebied met onder andere een leefgebied voor de kwartelkoning te creëren en daarmee de natuurontwikkeling wordt versterkt, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat verondieping en demping van de zandwinplas niet toegestane economische activiteiten zijn, overweegt de Afdeling dat nu verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast, waarmee is voldaan aan het eerste lid van artikel 19g van de Nbw 1998, niet behoefde te worden beoordeeld of verondieping en demping van de zandwinplas met het oog op een dwingende reden van groot openbaar belang konden worden toegestaan.
2.4.6. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 1] is in zoverre ongegrond.
Ffw-ontheffing en Nbw-vergunning
2.5. [appellant sub 1] betoogt dat de Ffw-ontheffing en Nbw-vergunning ten onrechte zijn verleend, omdat als gevolg van de ingreep de aanwezige habitats en flora en fauna ernstig zullen worden aangetast. [appellant sub 1] vreest dat de ingreep nadelige gevolgen zal hebben voor de ijsvogel en de kwartelkoning.
Gelet op hetgeen in 2.4 tot en met 2.4.6 is overwogen, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de Nbw-vergunning in strijd met het recht is verleend. Nu de Ffw-ontheffing niet ziet op de ijsvogel en de kwartelkoning en [appellant sub 1] anderszins geen gronden tegen de Ffw-ontheffing heeft aangevoerd, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de Ffw-ontheffing in strijd met het recht is verleend. Het beroep van [appellant sub 1] is in zoverre ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bechinka
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2012
371-703.