Uitspraak
201106614/1/A2.
Datum uitspraak: 25 januari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Ipse de Bruggen, gevestigd te Zwammerdam, gemeente Alphen aan den Rijn,
appellante,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2010 heeft de minister aan de toelating van de stichting voor de locatie Cunera de voorwaarde verbonden dat de kwaliteit van de gebouwen van locatie Cunera, Zoeterwoudsesingel 34 te Leiden, per 1 januari 2015 zodanig is verbeterd dat het predicaat "rood" is vervallen.
Bij besluit van 25 maart 2011, verzonden op 28 maart 2011, heeft de minister het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de rechtbank 's-Gravenhage ingekomen op 9 mei 2011, beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 9 juni 2011.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2011, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. P. de Graaf en R. Brouws, beiden werkzaam bij de stichting, en bijgestaan door mr. J.G. Sijmons en mr. O.L. Doubrovskaia, advocaten te Zwolle, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.J. de Hek en H. Verbeek, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) stelt de minister, gezien zijn visie, bedoeld in artikel 3, beleidsregels vast omtrent de beoordeling van aanvragen om toelating als bedoeld in artikel 5, eerste lid. Deze beleidsregels bevatten in ieder geval criteria omtrent de spreiding van de in artikel 3 bedoelde vormen van zorg ten aanzien waarvan aan de bereikbaarheid een bijzonder belang wordt gehecht. In de beleidsregels stelt de minister voorts criteria vast voor het bepalen van de prioriteit van aanvragen om een toelating waarop de minister beslist met toepassing van artikel 7; deze criteria hebben in ieder geval betrekking op de bouwkundige en functionele staat van de instellingen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, moet een organisatorisch verband dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van instellingen die zorg verlenen waarop aanspraak bestaat ingevolge artikel 6 van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten of ingevolge een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Zorgverzekeringswet, voor het verlenen van die zorg een toelating hebben van de minister.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, voldoet een instelling, voorzover van toepassing, aan de eisen, bedoeld in artikel 5, tweede lid, en in artikel 7, derde lid, onder c, onderscheidenlijk artikel 9, eerste lid, onder b. De minister kan aan een toelating andere voorschriften verbinden. De voorschriften kunnen worden gewijzigd of ingetrokken en nieuwe voorschriften kunnen worden gesteld.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, kan de minister op grond van de beleidsregels, bedoeld in artikel 4, een toelating onder beperkingen verlenen.
Volgens artikel 7.2.3. van de beleidsregels WTZi, zoals deze golden tot 18 september 2009, dienen instellingen die nog beschikken over gebouwen voor verblijf, die op grond van het Referentiekader voor bestaande bouw AWBZ-voorzieningen, rood of oranje scoren in de monitor van het College bouw zorginstellingen (dus niet voldoen) en waar tevens de privacy van cliënten in het geding is, zo snel mogelijk initiatieven te ontplooien om verbetering in die situatie te brengen. Vóór 1 september 2008 dienen voor alle gebouwen die voor verblijf in gebruik zijn en die rood of oranje scoren en waarvoor vóór 1 januari 2008 nog geen aanvragen om een toelating met bouw zijn ingediend initiatieven te zijn ingediend.
Volgens artikel 7.2.2. van de beleidsregels WTZi, zoals die gelden vanaf 18 september 2009, dienen instellingen die nog beschikken over gebouwen voor verblijf, die op grond van het Referentiekader voor bestaande bouw AWBZ-voorzieningen, rood en/of oranje scoren in de monitor van het College bouw zorginstellingen (dus niet voldoen) en waar tevens de privacy van de cliënten in het geding is, zo snel mogelijk initiatieven te ontplooien om verbetering in die situatie te brengen.
2.2. De stichting is een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de WTZi. Locatie Cunera is een orthopedisch behandelcentrum, waar kinderen en jongvolwassenen verblijven die een lichte verstandelijke beperking hebben.
Bij besluit van 31 mei 2010 heeft de minister vastgesteld dat de stichting heeft voldaan aan het voorschrift dat per 1 juli 2010 de gebouwen van de locatie zodanig zijn verbeterd dat hij het verantwoord vindt om de huidige populatie tot 1 januari 2015 zorg met verblijf te bieden. Voorts heeft de minister bij dit besluit het volgende voorschrift aan de toelating verbonden: 'De kwaliteit van de gebouwen van locatie Cunera, Zoeterwoudsesingel 34 te Leiden, is per 1 januari 2015 zodanig verbeterd dat het predicaat "rood" is vervallen.' Het hiertegen gemaakte bezwaar heeft de minister ongegrond verklaard.
2.3. Hetgeen de stichting ter zitting aan de orde heeft gesteld met betrekking tot de Kwaliteitswet Zorginstellingen, heeft zij niet eerder aangevoerd en kan, anders dan zij heeft betoogd, niet in haar beroepsgronden worden ingelezen. Gelet daarop wordt het, nu de minister daar niet adequaat op heeft kunnen reageren, wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten.
2.4. Het betoog van de stichting dat de minister het aan de toelating verbonden voorschrift wegens strijd met artikel 7.2.2. van de beleidsregels WTZi niet mocht stellen, faalt. Deze bepaling strekt ertoe gebouwen voor verblijf zo snel mogelijk te laten voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Het door de minister gestelde voorschrift ligt in het verlengde hiervan en is derhalve niet in strijd met deze bepaling. Nu het voorschrift is genomen krachtens de WTZi en de daarop gebaseerde beleidsregels, maakt het vervallen van het zogeheten bouwregime niet dat de minister het voorschrift niet aan de toelating mocht verbinden.
2.5. De stichting betoogt dat de minister ten onrechte de locatie Cunera als "rood" heeft gekwalificeerd, aangezien deze locatie voldoet aan de eisen die de Inspectie voor de gezondheidszorg (hierna: de IGZ) heeft gesteld aan de interim-huisvesting.
2.5.1. Op 11 december 2008 heeft de IGZ een toezichtbezoek aan de locatie Cunera gebracht en geconstateerd dat het gebouw niet voldeed aan de eisen van deze tijd. De stichting heeft de IGZ verzocht het huidige pand tot de realisatie van de nieuwbouw als interim-huisvesting voor vijf jaar te mogen gebruiken. De IGZ heeft hiermee ingestemd, mits tijdelijke aanpassingen zouden worden gedaan aan de verwarming, de brandinstallatie en het sanitair. De minister heeft daarop het voornemen aangekondigd om aan de toelating van de stichting het volgende voorschrift te verbinden: 'De kwaliteit van de gebouwen van locatie Cunera Zoeterwoudsesingel 34 te Leiden is per 1 juli 2010 zodanig verbeterd dat daarmee, conform het rapport van de Inspectie voor de gezondheidszorg van 21 januari 2009 verantwoord vindt om de huidige populatie zorg met verblijf te bieden. Per 1 januari 2014 is de verblijfsvoorziening zodanig verbeterd of vervangen dat het predicaat "rood" is vervallen.'
De stichting heeft de tijdelijke aanpassingen vóór de gestelde termijn van 1 juli 2010 verricht. Daarmee heeft de stichting niet voldaan aan de eisen die noodzakelijk zijn om het predicaat "rood" te laten vervallen, maar heeft de stichting voldaan aan de voorwaarden waaronder de IGZ het verantwoord vond om zorg te blijven verlenen voor de overbruggingsperiode van vijf jaar.
Het betoog faalt.
2.6. Voorts betoogt de stichting dat de minister door in het aan de toelating verbonden voorschrift de termijn van 1 januari 2015 te hanteren ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de complexiteit en tijdrovendheid van nieuwbouw, de inspanningen die de stichting pleegt om de nieuwbouw binnen de termijn te realiseren en het feit dat de omstandigheden van de vertraging niet aan de stichting verwijtbaar zijn toe te rekenen. Daarnaast gaat de minister eraan voorbij dat het belang van cliënten niet is gebaat bij het stellen en handhaven van de termijn op 1 januari 2015. Indien de termijn wordt gehandhaafd op die datum, zal zij de nieuwbouwplannen in de huidige vorm moeten stopzetten en huisvesting in een andere gemeente moeten vinden.
2.6.1. De stichting is in 2003 op de hoogte gebracht van tekortkomingen in het gebouw en is gevraagd een plan van aanpak te ontwikkelen. Vanaf dat moment was zij in de gelegenheid de door haar gewenste nieuwbouw te realiseren. Blijkens het rapport van de IGZ en de daarin genoemde termijn voor interim-huisvesting is de stichting ervan uitgegaan dat realisatie van de nieuwbouw voor 1 januari 2014 haalbaar zou zijn. De minister heeft bij het primaire besluit rekening gehouden met de complexiteit van het nieuwbouwproject door de bij het voornemen van 14 oktober 2009 gestelde termijn naar aanleiding van de zienswijze van het zorgkantoor Zuid-Holland Noord te verlengen tot 1 januari 2015. Bij het stellen van de termijn heeft de minister groot belang kunnen hechten aan een verblijf dat zo spoedig mogelijk voldoet aan de daaraan gestelde privacyeisen. Daarbij is de minister niet voorbijgegaan aan het belang van nieuwbouw voor de stichting en haar cliënten. Ten tijde van het bestreden besluit was niet uitgesloten dat de nieuwbouw binnen de aldus gestelde termijn zou kunnen worden gerealiseerd en ook is niet komen vast te staan dat handhaving van die termijn moet leiden tot het stopzetten van de huidige nieuwbouwplannen. Daarvoor is van belang dat de minister ter zitting heeft gesteld dat hij weliswaar in beginsel vasthoudt aan de gestelde termijn vanwege het zwaarwegende belang bij verbetering van de privacy van de cliënten van de stichting, maar dat hij, indien de in het besluit gestelde termijn door omstandigheden gelegen buiten de invloedssfeer van de stichting niet haalbaar blijkt, bereid is de gestelde termijn te heroverwegen.
Het betoog faalt.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2012
362-705.