Uitspraak
201107676/1/R1.
Datum uitspraak: 8 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Nederweert-Eind, gemeente Nederweert,
en
de raad van de gemeente Nederweert,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Tiskeswej" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 juli 2011, beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 201106709/1/A1 ter zitting behandeld op 10 januari 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Smit, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door mr. W.L.J. Bijlmakers en ing. W.C. Delsing-Foekema, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Intrekking
2.1. Ter zitting heeft [appellant] zijn beroep, voor zover gericht tegen artikel 7, lid 7.4, van de planregels, en zijn beroepsgrond inzake de bodemverontreiniging ingetrokken.
Het plan
2.1.1. Het plan maakt aan de oostzijde van de kern Nederweert-Eind rechtstreeks de bouw van maximaal 46 woningen mogelijk, en daarnaast met een uitwerkingsplicht de bouw van maximaal 20 woningen en met een wijzigingsbevoegdheid de bouw van maximaal 24 woningen. Het plangebied wordt ten noorden begrensd door de Kruisstraat, ten westen door het woongebied Ahrensburgerstraat-Oost, ten oosten door agrarisch buitengebied en ten zuiden door de Steutenweg.
Behoefte
2.2. [appellant] betoogt dat de behoefte aan de woningen niet is aangetoond. Hiertoe voert hij aan dat het onderzoeksbureau E,til zich in het rapport "Demografische veranderingen Nederweert" kritisch heeft uitgelaten over de behoefte aan woningen in Nederweert. Ook het bestuur van de provincie Limburg en de Kwaliteitscommissie Limburg betwijfelen volgens [appellant] of behoefte bestaat aan de woningen. Verder wijst [appellant] erop dat volgens een wethouder van Nederweert de vraag naar de woningen minimaal is en volgens hem blijkt uit een door de gemeente uitgevoerde enquête dat er minder vraag is naar woningen in de kleine kernen van Nederweert. [appellant] voert verder aan dat een bestemmingsplan niet kan voorzien in een uitwerkingsplicht of een wijzigingsbevoegdheid indien onzeker is of deze binnen de planperiode toegepast zullen worden. Voorts acht [appellant] het in strijd met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel dat in tegenstelling tot hetgeen in de plantoelichting staat in het plangebied niet 72 maar 90 woningen gerealiseerd kunnen worden.
2.2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het de bedoeling is 72 woningen te realiseren in het plangebied. Dit is een realistisch aantal woningen volgens de raad omdat uit prognoses van E,til en gegevens van onderzoeksbureau Primos blijkt dat het aantal huishoudens in Nederweert de komende jaren groeit. Voorts heeft de raad uit het oogpunt van flexibiliteit gekozen voor een maximumaantal van 90 woningen voor het gehele plangebied omdat de gemeente nog niet eigenaar is van alle gronden in het plangebied en het onzeker is waar de benodigde watervoorziening, die ten koste gaat van woningbouwmogelijkheden, gerealiseerd kan worden.
2.2.2. Het plangebied is verdeeld in drie delen. Aan de gronden die ongeveer in het noorden en in een strook in het oosten van het plangebied liggen zijn onder meer de bestemmingen "Wonen" en "Groen" toegekend. Aan de gronden in het midden van het plangebied is de bestemming "Woongebied - Uit te werken" toegekend. Aan de gronden in het zuidwesten van het plangebied is de bestemming "Agrarisch" met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied" toegekend en aan een gedeelte van het perceel van [appellant], dat aan de Steutenweg ligt en grenst aan de plandelen met de uitwerkingsplicht en wijzigingsbevoegdheid, de bestemming "Wonen".
Ingevolge artikel 3, lid 3.4, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) bevoegd ter plaatse van de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied" de bestemming "Agrarisch" te wijzigen in de bestemmingen "Groen", "Verkeer" en "Wonen" met inachtneming van de volgende voorwaarden:
a. binnen het wijzigingsgebied zijn maximaal 24 grondgebonden woningen toegestaan, zijnde vrijstaande woningen, vrijstaand geschakelde woningen, twee-aaneen gebouwde woningen, aaneen gebouwde woningen, met de daarbij behorende bijbehorende bouwwerken, overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen, erven en terreinen, als ook wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, waterhuishoudkundige voorzieningen, mogelijkheden voor waterberging, speelvoorzieningen en nutsvoorzieningen;
b. de planregels van artikel 4, 5 en 6 zijn overeenkomstig van toepassing;
c. de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan is aangetoond ten aanzien van de relevante (milieu)aspecten;
d. de belangen van de eigenaren en/of gebruikers van betrokken en nabijgelegen gronden worden niet onevenredig geschaad;
e. het straat- en bebouwingsbeeld en de verkeersveiligheidsbelangen worden niet onevenredig geschaad.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Groen" aangewezen gronden onder meer bestemd voor groenvoorzieningen, waterberging en waterhuishoudkundige voorzieningen, fietsvoorzieningen, paden en parkeervoorzieningen.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, zijn de voor "Verkeer" aangewezen gronden onder meer bestemd voor verkeer- en verblijfsgebied voor langzaam en gemotoriseerd verkeer, voorzieningen van openbaar nut, groenvoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen.
Ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder c, zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor het realiseren van maximaal 46 woningen.
Ingevolge artikel 7, lid 7.1, zijn de voor "Woongebied - Uit te werken" aangewezen gronden onder meer bestemd voor woningen, als ook voor verkeer- en verblijfsgebied voor langzaam en gemotoriseerd verkeer, doeleinden van openbaar nut, groenvoorzieningen, fietsvoorzieningen, paden, waterhuishoudkundige voorzieningen en waterberging.
Ingevolge lid 7.2, onder 7.2.1, sub a, mag het aantal te bouwen woningen op gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken" niet meer dan 20 bedragen.
2.2.3. In februari 2008 heeft onderzoeksbureau E,til in opdracht van de gemeente Nederweert het rapport "Demografische veranderingen Nederweert" uitgebracht. In dit rapport zijn de resultaten neergelegd van een onderzoek naar de demografische ontwikkelingen in Nederweert en de effecten hiervan op onder meer de woningvoorraad. Het rapport concludeert dat bij ongewijzigd beleid het aantal bewoners van Nederweert na 2011 zal afnemen. De behoefte aan woningen blijft echter, ondanks de bevolkingsdaling, volgens het rapport tot ongeveer 2025 stijgen als gevolg van de doorgaande vermindering van het aantal personen per woning, maar zal daarna afnemen. In het rapport staat voorts dat de gemeente Nederweert in haar strategische visie uitgaat van een groeiscenario en ervan uitgaat dat het inwoneraantal van de gemeente in 2020 tussen 18.500 en 20.000 zal bedragen. Dat betekent volgens het rapport dat de woningvoorraad in de periode 2008-2020 jaarlijks niet met 55, maar met ongeveer 130 tot 195 zal moeten toenemen. E,til acht de minimumvariant van het groeiscenario zeer ambitieus en de maximumvariant onrealistisch.
Volgens een prognose van onderzoeksbureau Primos uit 2009 zal het aantal huishoudens in Nederweert groeien van 6.689 in 2010 naar 7.498 in 2020 en 7.679 in 2030.
In 2011 is in opdracht van de gemeente Nederweert de digitale enquête "Enquête Woonwensen 2011 Gemeente Nederweert" uitgevoerd naar de woonwensen van de huidige en potentiële toekomstige inwoners van de gemeente Nederweert. In de enquête staat dat in totaal 74 reacties zijn ontvangen. Volgens de enquête vindt er een vraagverschuiving plaats van de kleine kernen naar de hoofdkern.
2.2.4. Gelet op de conclusie van het rapport van E,til dat ondanks de bevolkingsdaling de behoefte aan woningen in Nederweert tot ongeveer 2025 blijft stijgen als gevolg van de doorgaande vermindering van het aantal personen per woning, alsmede op de prognose van Primos, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat behoefte bestaat aan 72 woningen in het plangebied. In de gestelde omstandigheid dat volgens een wethouder van Nederweert de vraag naar de woningen thans minimaal is, ziet de Afdeling geen aanleiding hier anders over te oordelen, nu daarmee nog niet aannemelijk is gemaakt dat binnen de gehele planperiode van tien jaar geen behoefte bestaat aan 72 woningen in het plangebied en de raad ter zitting heeft verklaard dat maatregelen, zoals het verlenen van leningen aan starters, zijn genomen teneinde de vraag naar de woningen te stimuleren. Ook de gestelde omstandigheid dat het bestuur van de provincie Limburg en de Kwaliteitscommissie Limburg betwijfelen of behoefte bestaat aan de woningen leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat de raad niet gebonden is aan hun standpunt en zijn eigen afweging kan maken. Voorts kan uit de enquête niet de conclusie worden getrokken dat als gevolg van de door de enquête geconstateerde vraagverschuiving van de kleine kernen naar de hoofdkern een aantal van 72 woningen in het plangebied te hoog is en heeft [appellant] zijn stelling dat op andere locaties in de gemeente Nederweert reeds in totaal 800 woningen geprojecteerd zijn niet nader onderbouwd.
Het plan maakt evenwel bij recht en met de uitwerkingsplicht en de wijzigingsbevoegdheid niet maximaal 72, maar maximaal 90 woningen mogelijk. Hiermee heeft de raad ten onrechte planologisch meer mogelijk gemaakt dan hij aanvaardbaar acht. In het betoog van de raad dat voor een maximumaantal van 90 toegestane woningen is gekozen omdat onzeker is op welke plek binnen de gronden met de uitwerkingsplicht en de wijzigingsbevoegdheid de watervoorziening gerealiseerd zal worden en het vanwege die watervoorziening feitelijk onmogelijk is 90 woningen te realiseren in het plangebied, ziet de Afdeling geen aanleiding hier anders over te oordelen, nu niet valt in te zien waarom in de planregels voor de uitwerkingsplicht en de wijzigingsbevoegdheid niet een maximumaantal woningen dat recht doet aan de behoefte, kan worden opgenomen en de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bouw van meer dan 72 woningen bij voorbaat uitgesloten moet worden geacht. Het betoog slaagt in zoverre.
Provinciaal beleid
2.3. [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte niet is ingegaan op de noodzaak om wat betreft het plan af te wijken van het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 (hierna: POL), waarin staat dat buiten de rode contouren niet gebouwd mag worden. Voorts is volgens hem onzeker of de ongeveer 6 ha natuur in het Natura 2000-gebied Sarsven en de Banen (hierna: Natura 2000-gebied) ter compensatie van het plan, die afgesproken is in de VORm-overeenkomst van 25 augustus 2009 tussen de gemeente en de provincie, gerealiseerd kan worden. [appellant] voert hiertoe aan dat de natuur nog niet gerealiseerd was op de in de VORm-overeenkomst afgesproken datum, hij eigenaar is van een gedeelte van de gronden waarop de natuur voorzien is en het inrichtingsplan voor het Natura 2000-gebied nog niet is vastgesteld.
2.3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in het kader van het vooroverleg is gebleken dat het provinciebestuur kan instemmen met het plan. Voorts bestaat volgens de raad geen aanleiding voor de veronderstelling dat de te realiseren natuur ter compensatie van het plan niet gerealiseerd kan worden.
2.3.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan rijks- en provinciaal beleid, zoals het POL, gebonden is. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In de plantoelichting is uitdrukkelijk aandacht besteed aan het POL en de verhouding van het POL tot het plan. Gelet hierop is aannemelijk dat de raad het POL in de belangenafweging heeft betrokken.
De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de natuur ter compensatie van het plan gerealiseerd kan worden. De enkele omstandigheden dat de natuur ter compensatie van het plan niet gerealiseerd was op de in de VORm-overeenkomst afgesproken datum en het inrichtingsplan voor het Natura 2000-gebied nog niet is vastgesteld betekenen nog niet dat de natuur ter compensatie van het plan niet binnen de planperiode gerealiseerd kan worden. In de stelling van [appellant] dat hij eigenaar is van een gedeelte van de gronden waarop de natuurcompensatie is voorzien, wat daarvan ook zij, ziet de Afdeling geen aanleiding hier anders over te oordelen, nu zo nodig de onteigeningsprocedure kan worden ingezet.
Water
2.4. [appellant] betoogt dat onvoldoende infiltratievoorzieningen zullen worden getroffen, nu één van de geplande infiltratievoorzieningen voorzien is op gronden waaraan de wijzigingsbevoegdheid is toegekend en dus onzeker is of deze infiltratievoorziening gerealiseerd kan worden. Dat een tijdelijke watervoorziening binnen de bestemming "Groen" gerealiseerd kan worden doet daaraan volgens [appellant] niet af, omdat oorspronkelijk een groenvoorziening was gepland op gronden met de bestemming "Groen" en daarmee in de belangenafweging rekening was gehouden. Voorts betoogt [appellant] dat op gronden waaraan de wijzigingsbevoegdheid is toegekend, ten onrechte een infiltratievoorziening gerealiseerd kan worden. Volgens hem kan deze infiltratievoorziening ook ten oosten van het plangebied gerealiseerd worden.
2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat voldoende infiltratievoorzieningen zullen worden getroffen. Volgens de raad zal de benodigde tijdelijke infiltratievoorziening voor de woningen die rechtstreeks mogelijk zijn binnen de bestemming "Groen" gerealiseerd worden. Voorts kan volgens de raad met de wijzigingsbevoegdheid een infiltratievoorziening mogelijk gemaakt worden.
2.4.2. De bestemming "Groen", waarin de bestemming "Agrarisch" kan worden gewijzigd, maakt zonder nader maximum waterbergingen en waterhuishoudkundige voorzieningen mogelijk. Dit zal nader moeten worden geconcretiseerd bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. De Afdeling ziet in de enkele stelling van [appellant] dat onzeker is of een infiltratievoorziening op gronden waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft, gerealiseerd kan worden geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het plangebied voldoende watervoorzieningen mogelijk zijn. In het niet nader onderbouwde betoog van [appellant] dat op gronden waaraan de wijzigingsbevoegdheid is toegekend, ten onrechte een infiltratievoorziening gerealiseerd kan worden en dat de infiltratievoorziening ook ten oosten van het plangebied gerealiseerd kan worden, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een infiltratievoorziening op deze gronden aanvaardbaar is.
Ecologie
2.5. [appellant] betoogt dat het onderzoek naar de gevolgen voor de flora en fauna niet zorgvuldig is uitgevoerd. Hiertoe voert hij aan dat in het onderzoek uitgegaan is van onjuiste gegevens en van verouderde informatie uit de broedvogelkartering 2006 van de Vogelwerkgroep Nederweert. Voorts volgt volgens [appellant] uit het onderzoek van Bureau Meervelt uit mei 2009 dat de gevolgen van het plan voor de patrijs, fazant en steenuil zeer ingrijpend zijn en dat de verbodsbepalingen van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) overtreden zullen worden. Volgens [appellant] is ten onrechte niet beoordeeld of een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing kan worden verleend.
[appellant] betoogt voorts dat ten onrechte niet is onderzocht wat de effecten zijn van de woningen op het nabijgelegen Natura 2000-gebied.
2.5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het onderzoek naar de flora en fauna op de meest recente gegevens is gebaseerd. Voorts blijkt volgens de raad uit het onderzoek van Bureau Meervelt uit mei 2009 dat voor de fazant en patrijs voldoende uitwijkmogelijkheden zijn en dat het plangebied voor de steenuil deel blijft uitmaken van zijn leefgebied. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat de woningen geen significante negatieve effecten zullen hebben op het Natura 2000-gebied, nu ten behoeve van de woningen de agrarische bedrijfsvoering in het plangebied beëindigd zal worden en het plan infiltratievoorzieningen mogelijk maakt.
2.5.2. De vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komt in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had mogen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
2.5.3. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
2.5.4. Op 7 augustus 2008 heeft Bureau Meervelt het rapport "Quickscan flora en fauna Kruisstraat Nederweert Eind" (hierna: het rapport) uitgebracht waarin de resultaten zijn neergelegd van een onderzoek naar de effecten van het plan op de aanwezige flora en fauna. Volgens het rapport is de gegevensset samengesteld in maart 2007 en is daarbij uitgegaan van gegevens van onder meer de Vogelwerkgroep Nederweert. In het rapport staat dat in 2006 onder meer de steenuil voorkwam in een boerderij ten noorden van het plangebied en wordt geconcludeerd dat hoewel het leefgebied voor de steenuil zal veranderen negatieve effecten op de steenuil niet te verwachten zijn, omdat geschikt foerageergebied ten noorden van het plangebied in ruime mate voorhanden is. Voorts staat in het rapport dat de verandering van de agrarische bestemming in de bestemming "Wonen" geen significant negatief effect zal hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied omdat ten behoeve van de woningen de huidige agrarische bedrijfsvoering op deze locatie beëindigd wordt en deze ontwikkeling vanwege de gevoeligheid van de habitattypen en -soorten in het Natura 2000-gebied positief is. Volgens het rapport dient wel extra aandacht te zijn voor de natuurlijke inzijging van hemelwater vanwege de verdrogingsgevoeligheid van het Natura 2000-gebied.
In mei 2009 heeft Bureau Meervelt in aanvulling op het rapport een nadere onderbouwing van de uitwijkmogelijkheden voor de patrijs, fazant en steenuil uitgebracht. Volgens deze nadere onderbouwing blijkt uit navraag in 2009 bij de Vogelwerkgroep Nederweert dat het territorium van de steenuil enkele honderden meters naar het oosten is verschoven. Een ontheffing is gelet hierop niet nodig volgens Bureau Meervelt. Het plangebied blijft onderdeel uitmaken van het leefgebied van de steenuil, hoewel de kwaliteit wel afneemt. Gelet op de locatie van het huidige territorium, ongeveer 500 m ten oosten van het plangebied, heeft het bebouwen van het plangebied volgens de nadere onderbouwing naar verwachting geen effect op de instandhouding van dit territorium. De nadere onderbouwing concludeert voorts dat voor de patrijs en fazant uitwijkmogelijkheden zijn ten oosten en ten noorden van het plangebied.
2.5.5. In de niet nader onderbouwde stellingen van [appellant] dat de gegevens van de Vogelwerkgroep Nederweert uit 2006 verouderd zijn en dat is uitgegaan van onjuiste gegevens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat aan het rapport en de nadere onderbouwing zodanige gebreken kleven of dat deze zodanige leemten in kennis bevatten dat de raad deze niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het plan. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Gelet op het rapport en nu het plan infiltratievoorzieningen mogelijk maakt ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in strijd met artikel 19j van de Nbw 1998 heeft vastgesteld.
Buitengebied
2.6. [appellant] betoogt voorts dat ten onrechte van buiten naar binnen gaat worden gebouwd. Hierdoor wordt volgens hem het buitengebied onnodig aangetast. [appellant] wijst er daarbij op dat aan de gronden die het dichtst bij Nederweert-Eind liggen de bestemming "Agrarisch" met een wijzigingsbevoegdheid is toegekend.
2.6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat zowel het noordelijke als het zuidelijke deel van het plangebied grenst aan de bestaande bebouwde kom en dat het buitengebied derhalve niet onnodig wordt aangetast. Voorts is volgens de raad ervoor gekozen om woningen in het noordelijke deel rechtstreeks mogelijk te maken omdat dit deel aansluit op de belangrijkste ontsluitingsweg in de omgeving, de Kruisstraat, en de bestaande woonwijk hiermee zo min mogelijk wordt belast bij de ontwikkeling van het nieuwe plangebied.
2.6.2. Gelet op de omstandigheid dat aannemelijk is dat niet alleen in het noordelijke en oostelijke deel van het plangebied, maar in het gehele plangebied gebouwd zal worden, nu de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat behoefte bestaat aan 72 woningen in het plangebied, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ervan had moeten uitgaan dat als gevolg van het rechtstreeks mogelijk maken van woningen in het noordelijke en oostelijke deel het buitengebied onnodig aangetast zal worden. De Afdeling neemt daarbij voorts in aanmerking dat het noordelijke deel ten westen grenst aan bestaande bebouwing en [appellant] niet betwist dat bij de realisering van eerst dit deel de bestaande woonwijk het minst belast wordt bij de ontwikkeling van het plangebied omdat de Kruisstraat de belangrijkste ontsluitingsweg in de omgeving is.
Uitwerkingsplicht
2.7. [appellant] betoogt dat de mogelijkheden van de uitwerkingsplicht te ruim zijn, nu met de uitwerkingsplicht niet alleen woningen mogelijk kunnen worden gemaakt, maar tevens vele andere functies.
2.7.1. De Afdeling overweegt dat de rechtszekerheid meebrengt dat uitwerkingsregels als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) voldoende inzicht bieden in de toekomstige ontwikkeling van het uit te werken gebied en dat naarmate de gevestigde belangen in een bepaald gebied groter of talrijker zijn, een groter inzicht hierin moet worden geboden. Nu met de functies die ingevolge artikel 7, lid 7.1, van de planregels naast woningen mogelijk gemaakt kunnen worden, zoals paden, groenvoorzieningen en verkeer- en verblijfsgebied, een woongebied mogelijk gemaakt kan worden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de uitwerkingsregels onvoldoende inzicht bieden in de toekomstige ontwikkelingen. Dit zijn bovendien functies die zijn gerelateerd aan een woongebied. Voorts kunnen belanghebbenden tegen de nadere concretisering van de invulling van het uitwerkingsgebied rechtsmiddelen aanwenden.
Wijzigingsbevoegdheid
2.8. [appellant] betoogt dat de wijzigingsbevoegdheid niet objectief is begrensd. Hiertoe voert [appellant] aan dat niet bepaald is in welke gevallen de wijzigingsbevoegdheid toegepast kan worden. Voorts is volgens hem de voorwaarde van artikel 3.4, aanhef en onder b, van de planregels te algemeen geformuleerd en zijn de mogelijkheden van de wijzigingsbevoegdheid te ruim, nu de bestemming gewijzigd kan worden in de bestemmingen "Wonen", "Verkeer" en "Groen".
2.8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de wijzigingsbevoegdheid voldoende objectief begrensd is omdat er voorwaarden zijn verbonden aan de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. Voorts zijn volgens de raad alle bestemmingen die mogelijk zijn met de wijzigingsbevoegdheid, gerelateerd aan de functie wonen.
2.8.2. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders, met inachtneming van de bij het plan te geven regels, het plan kan wijzigen binnen bij het plan te bepalen grenzen.
Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
2.8.3. De Afdeling is van oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid door voldoende objectieve normen is begrensd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in artikel 3.4, onder a tot en met e, van de planregels voorwaarden zijn opgenomen die bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in acht moeten worden genomen, waaronder de voorwaarden dat maximaal 24 woningen mogelijk gemaakt kunnen worden en dat de belangen van eigenaren of gebruikers van naastgelegen gronden niet onevenredig mogen worden geschaad. Voorts dient bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in het kader van een goede ruimtelijke ordening te worden bezien of behoefte bestaat aan één of meer van de in artikel 3, lid 3.4, genoemde bestemmingen. Anders dan [appellant] betoogt, is de voorwaarde van artikel 3.4, aanhef en onder b, niet te algemeen geformuleerd. De Afdeling betrekt bij haar oordeel dat met de functies die binnen de bestemmingen "Verkeer" en "Groen" mogelijk zijn, zoals groenvoorzieningen, fietsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, verkeer- en verblijfsgebied en voorzieningen van openbaar nut, een woongebied mogelijk gemaakt kan worden en dat belanghebbenden tegen de nadere concretisering van de invulling van het wijzigingsgebied rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
Inlas zienswijze
2.9. Voor het overige heeft [appellant] zich in het beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze dan wel het herhalen hiervan. De Afdeling overweegt dat in de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
2.10. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover niet in de planregels een maximumaantal van 26 toegestane woningen voor de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken" en de gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied" tezamen is opgenomen, strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3.1 van de Wro te worden vernietigd.
In hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het voor het overige aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.10.1. Teneinde te voorkomen dat bij de toepassing van de uitwerkingsplicht en de wijzigingsbevoegdheid binnen het plangebied in totaal 90 woningen mogelijk gemaakt worden ziet de Afdeling aanleiding om de in de beslissing te melden voorlopige voorziening te treffen en om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a, en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de raad op te dragen om binnen zes maanden na verzending en met inachtneming van deze uitspraak een herziening van het plan vast te stellen, voor zover betrekking hebbend op de artikelen 3, lid 3.4, en 7 van de planregels.
Proceskosten
2.11. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant] te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Nederweert van 31 mei 2011 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Tiskeswej", voor zover niet in de planregels een maximumaantal van 26 toegestane woningen voor de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken" en de gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied" tezamen is opgenomen;
III. draagt de raad van de gemeente Nederweert op om binnen zes maanden na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;
IV. treft de voorlopige voorziening dat het college van burgemeester en wethouders van Nederweert slechts een uitwerkingsplan onderscheidenlijk een wijzigingsplan mag vaststellen met inachtneming van de voorwaarde dat het aantal te bouwen woningen voor de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken" en de gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied" tezamen niet meer dan 26 bedraagt en de andere voor de toepassing van de uitwerkingsplicht dan wel wijzigingsbevoegdheid in de planregels opgenomen voorwaarden;
V. bepaalt dat de onder IV. opgenomen voorlopige voorziening vervalt op het tijdstip van inwerkingtreding van het door de raad vast te stellen plan;
VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt de raad van de gemeente Nederweert tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 946,36 (zegge: negenhonderdzesenveertig euro en zesendertig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de raad van de gemeente Nederweert aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bechinka
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
371-703.