Uitspraak
201106406/1/A2.
Datum uitspraak: 25 januari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 16 mei 2011 in zaak nr. 10-1717 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Vijfhuizen
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 juli 2009 heeft de minister een aanvraag van [wederpartij] om afgifte van een verklaring van vakbekwaamheid, inhoudende dat tegen de inschrijving van haar in het register van beroepsbeoefenaren volksgezondheid (het BIG-register) geen bezwaar bestaat, afgewezen.
Bij besluit van 3 maart 2010 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 maart 2010 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 18 augustus 2011.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mrs. N. Turuclu, K.M. Bonke-Iwanczyk en C.M. Molema, allen werkzaam bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door A. de Vogel, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG) worden registers ingesteld waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage als tandarts worden ingeschreven.
Ingevolge artikel 6, aanhef en onder a, wordt de inschrijving geweigerd indien de aanvrager niet voldoet aan de in hoofdstuk III bedoelde opleidingseisen.
Ingevolge artikel 20 wordt, om in het desbetreffende register als tandarts te kunnen worden ingeschreven, vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, aanhef en onder b, wordt in afwijking van het in artikel 6, onder a, bepaalde aan een persoon die niet voldoet aan de ter zake van de genoten opleiding bij of krachtens hoofdstuk III voor inschrijving in een register gestelde eisen, inschrijving in het register deswege niet geweigerd indien de minister, gelet op een door de betrokkene in het buitenland verkregen getuigschrift en op de daarnaast opgedane beroepservaring en gevolgde opleiding, hem op aanvrage een verklaring heeft afgegeven, inhoudende dat tegen zijn inschrijving in het register voor wat zijn vakbekwaamheid betreft geen bedenkingen bestaan.
Ingevolge het vijfde lid stelt de minister voor elk daarvoor in aanmerking komend beroep een commissie van deskundigen in, die tot taak heeft hem op zijn verzoek of uit eigen beweging van advies te dienen inzake de toepassing van dit artikel en ten aanzien van het verlenen van een erkenning van beroepskwalificaties als bedoeld in de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties. Bij algemene maatregel van bestuur worden de samenstelling, taak en werkwijze van de commissie geregeld. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het afleggen van een kennis- en vaardighedentoets en het daarvoor in rekening te brengen tarief.
2.1.1. In de circulaire "Verklaring vakbekwaamheid buitenslands gediplomeerden volksgezondheid" van 21 april 2006 (Stcrt. 2006, 86; hierna: de circulaire) heeft de minister het beleid neergelegd met betrekking tot de behandeling van aanvragen om een vakbekwaamheidsverklaring. Volgens de circulaire onderzoekt de minister of de vakbekwaamheid van de buitenslands gediplomeerde die een verklaring omtrent de vakbekwaamheid heeft aangevraagd, gelijkwaardig is aan de vakbekwaamheid die volgens de Wet BIG is vereist, namelijk de vakbekwaamheid van een volgens de wettelijke, Nederlandse opleidingseisen opgeleide beroepsbeoefenaar. Relevante en recente beroepservaring - niet ouder dan vijf jaar - kan onder bepaalde voorwaarden leiden tot gehele of gedeeltelijke compensatie van de eventueel geconstateerde tekorten in de opleiding.
Uit de circulaire volgt dat de minister zich ten aanzien van het al dan niet afgeven van deze verklaring kan laten adviseren door de Commissie buitenslands gediplomeerden volksgezondheid (hierna: de CBGV). Ten behoeve van de advisering door de CBGV kan de minister of de CBGV een waardering van het onderwijskundig niveau van het buitenlands getuigschrift aanvragen. De instelling die een dergelijke diplomawaardering afgeeft, is onder meer de Nederlandse organisatie voor internationale samenwerking in het Hoger Onderwijs (hierna: de Nuffic). De CBGV kan in het kader van haar adviserende taak referenties over de buitenslands gediplomeerde inwinnen, de buitenslands gediplomeerde uitnodigen voor een gesprek en de buitenslands gediplomeerde uitnodigen de kennis- en vaardighedentoets af te leggen, indien de bij de aanvraag overgelegde bescheiden voor de beoordeling inzake niet gelijkwaardigheid dan wel nagenoeg gelijkwaardigheid onvoldoende aanknopingspunten bieden.
2.1.2. De CBGV heeft, teneinde inzichtelijk te maken hoe zij tot haar adviezen komt, op 14 juli 1998 de "Richtlijn Compensatie Buitenslands Gediplomeerde Tandartsen" (hierna: de CBGV-richtlijn) vastgesteld. In de CBGV-richtlijn is neergelegd dat een tekort in de opleiding slechts kan worden gecompenseerd door opgedane beroepservaring of een vervolgopleiding, indien het niveau van de gevolgde opleiding volgens de Nuffic vergelijkbaar is met ten minste vier jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde in Nederland en de CBGV met die waardering instemt.
2.2. De minister heeft de aanvraag van [wederpartij] om een verklaring van vakbekwaamheid als tandarts bij besluit van 29 juli 2009, gehandhaafd bij besluit van 3 maart 2010, afgewezen. De afwijzing berust op een advies van de CBGV van 4 juni 2009, waarin is vermeld dat de door [wederpartij] in Peru gevolgde tandartsopleiding niet kan gelden als gelijkwaardig of nagenoeg gelijkwaardig aan de Nederlandse basisopleiding tandheelkunde, omdat het behaalde niveau - volgens adviezen van de Nuffic van 20 maart 2008 en 13 februari 2009 - overeenkomt met drie jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde in Nederland. De door [wederpartij], na het afleggen van tentamens aan de Universiteit van Barcelona, van het Spaanse Ministerie van Onderwijs verkregen homologatie van haar Peruaanse titel - op grond waarvan zij de bevoegdheid heeft in Spanje als tandarts te werken - heeft de CBGV niet als aanvullende opleiding aangemerkt, omdat zij geen colleges heeft gevolgd aan de Universiteit van Barcelona. Het vorenstaande betekent dat de door [wederpartij] opgedane beroepservaring niet als compensatie kan dienen voor de tekorten in de basisopleiding, omdat deze niet is opgedaan vanaf het niveau van ten minste vier jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde, dat daarvoor hier te lande als minimumeis wordt gesteld, aldus de CBGV.
2.3. De rechtbank heeft het besluit van 3 maart 2010 vernietigd, omdat de adviezen van de Nuffic en de CBGV niet op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en de minister deze daarom niet aan dat besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank heeft daartoe overwogen niet te begrijpen waarom de Nuffic het Peruaanse diploma van [wederpartij] op 3 jaar heeft gewaardeerd, terwijl het diploma van een andere uit Peru afkomstige tandarts (hierna: tandarts E/5) op basis van een opleiding met een lagere studiebelasting op 3,5 jaar is gewaardeerd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij niet inziet op basis waarvan de CBGV heeft vastgesteld dat de scriptie geen deel uitmaakt van de opleiding, te meer nu de Nuffic heeft aangegeven dat onduidelijk is of de scriptie is geschreven voor het verkrijgen van de beroepstitel. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat niet duidelijk is waarom de homologatie van de Peruaanse titel van [wederpartij] niet bij de diplomawaardering is betrokken, nu uit de stukken blijkt dat zij specifiek examens heeft afgelegd in de vakgebieden waarin lacunes waren geconstateerd en zij ter afsluiting een mondeling praktisch examen heeft afgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank had de minister nader onderzoek moeten laten doen naar de precieze inhoud en kwaliteit van de verleende homologatie, aangezien het prestatieniveau mogelijk bijna vergelijkbaar is met vier jaar wetenschappelijk onderwijs en derhalve bezien moet worden of de homologatie het tekort kan aanvullen.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank er aan voorbij is gegaan, dat de waardering van het diploma van tandarts E/5 op 3,5 jaar berust op een kennelijke vergissing.
2.4.1. In hoger beroep heeft de minister een aanvullend advies van de CBGV overgelegd van 8 augustus 2011. In dat advies is vermeld dat het onderwijskundig niveau van de tandartsopleidingen in Peru altijd wordt gewaardeerd op 3 jaar. In één geval heeft de Nuffic een waardering van 3,5 jaar afgegeven. Er zijn de CBGV echter geen verschillen in onderwijskundig niveau bekend tussen de betreffende opleidingen, zodat zij er van uitgaat dat sprake is van een kennelijke vergissing bij de waardering van het niveau van de door tandarts E/5 in Peru gevolgde tandartsenopleiding. De minister heeft dit advies overgenomen. [wederpartij] brengt daartegen in dat de Nuffic er bij waardering van Peruaanse tandartsdiploma's steeds van uitgaat dat het startniveau van de Peruaanse opleiding overeenkomt met het niveau van vijf jaar Havo, terwijl de Nederlandse opleiding start op het niveau van zes jaar VWO. Dat betekent, zo stelt [wederpartij], dat de Nuffic er van uitgaat dat de eerste twee jaar van de Peruaanse tandartsenopleiding worden gebruikt om het tekort in de vooropleiding weg te werken en daarom twee jaar in mindering brengt op de totale duur van de opleiding. Nu de door haar gevolgde tandartsenopleiding 5,5 jaar heeft geduurd, betekent dat volgens [wederpartij] dat er, net als in het geval van tandarts E/5, niet 3 maar 3,5 jaar overblijft. Zij wijst in dat verband nog op de situatie van vier andere tandartsen (A/1, B/2, C/3 en D/4) die ieder in Peru een tandartsenopleiding met een nominale duur van 5 jaar hadden gevolgd. In die gevallen oordeelde de Nuffic dat het niveau van de gevolgde tandartsenopleiding overeen kwam met 3 jaar academisch onderwijs tandheelkunde in Nederland.
Hetgeen [wederpartij] aanvoert, gaat er aan voorbij dat bij de diplomawaardering door de Nuffic niet alleen het aanvangsniveau van de opleiding, maar ook andere niet-inhoudelijke criteria, zoals studiebelasting, een rol spelen. [wederpartij] is er niet in geslaagd het standpunt van de minister, dat de Peruaanse tandartsenopleiding altijd op drie jaar wordt gewaardeerd en dat in het door haar aangevoerde geval dat sprake is van een kennelijke vergissing, te weerleggen. Het gelijkheidsbeginsel strekt niet zover dat een bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen. Dat de rechtbank Haarlem bij uitspraak van 16 juni 2005 in de zaak van tandarts E/5 heeft geoordeeld dat de minister ten onrechte is afgeweken van het door de Nuffic in die zaak uitgebrachte advies, waarin de door tandarts E/5 gevolgde tandartsenopleiding op 3,5 jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde in Nederland is gewaardeerd en de minister tegen die uitspraak geen hoger beroep heeft ingesteld, zodat die onherroepelijk is geworden, maakt dat niet anders. Het vorenstaande betekent dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond bestaat voor het oordeel dat de adviezen van de Nuffic en de CBGV, voor zover daarin is geoordeeld dat het niveau van de door [wederpartij] gevolgde tandartsopleiding moet worden gewaardeerd op 3 jaar, onzorgvuldig tot stand zijn gekomen en de minister deze niet aan de afwijzing van haar aanvraag ten grondslag heeft mogen leggen. Het betoog slaagt.
2.5. De minister betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij bij zijn beoordeling ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de door [wederpartij] van het Spaanse Ministerie van Onderwijs verkregen homologatie van haar Peruaanse diploma en ten onrechte geen nader onderzoek heeft laten doen naar die homologatie. Hij voert daartoe aan dat [wederpartij] geen aanvullend onderwijs heeft gevolgd aan de Universiteit van Barcelona, zodat de homologatie niet als aanvulling op de door haar in Peru gevolgde opleiding kan gelden en daarom niet bij de diplomawaardering kan worden betrokken.
2.5.1. In een aanvullend advies van de Nuffic van 13 februari 2009 staat dat [wederpartij] aan de Universiteit van Barcelona in de jaren 2004 tot 2007 tentamens heeft afgelegd in een aantal tandheelkundige vakken. In 2007 is haar een cijferlijst verstrekt met daarbij een verklaring dat zij voor de praktische mondelinge toets is geslaagd. Deze toets is volgens de Nuffic vereist voor homologatie. Op basis hiervan heeft het Spaanse ministerie van onderwijs de Peruaanse titel gelijkgesteld met de Spaanse titel. Uit navraag door de Nuffic is gebleken dat [wederpartij] geen colleges heeft gevolgd aan de Universiteit van Barcelona en dat zij zich zelfstandig heeft voorbereid op de tentamens. Hoewel een stage van 500 uur onderdeel kan zijn van de procedure, heeft [wederpartij] geen bewijs overgelegd waaruit blijkt dat zij die stage heeft gelopen, aldus de Nuffic. In het advies van 4 juni 2009 heeft de CBGV zich vervolgens op het standpunt gesteld dat, nu [wederpartij] enkel een aantal tentamens heeft afgelegd teneinde de homologatie te verkrijgen, er geen sprake is geweest van aanvullend onderwijs. Dit wordt door [wederpartij] niet weersproken. Dat betekent dat de homologatie als zodanig niet als aanvulling op de in Peru gevolgde opleiding kan gelden en, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond bestaat voor het oordeel dat van de minister had mogen worden verwacht dat hij nader onderzoek zou hebben verricht naar de precieze inhoud en kwaliteit van de aan [wederpartij] verleende Spaanse homologatie, teneinde te beoordelen of deze bij de diplomawaardering kan worden betrokken.
2.5.2. Voor het oordeel dat de minister de Spaanse homologatie, die [wederpartij] de bevoegdheid geeft in Spanje als tandarts werkzaam te zijn, moet erkennen, in die zin dat zij ook in Nederland de bevoegdheid om als tandarts te werken krijgt, bestaat evenmin grond. Daartoe is van belang dat richtlijn 2005/36/EG van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, niet van toepassing is, aangezien deze richtlijn geen betrekking heeft op erkenning van de erkenning door een andere lidstaat van een door een derde staat afgegeven titel. De Afdeling verwijst in dat verband naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 9 februari 1994, C-154/93, Tawil-Albertini, punten 11-13 (curia.europa.eu). Ook overigens verplicht geen rechtsregel de minister tot erkenning van de homologatie.
2.5.3. Gelet op het vorenstaande bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat de Nuffic en het CBGV in hun adviezen de homologatie ten onrechte buiten beschouwing hebben gelaten bij de beoordeling van de vakbekwaamheid van [wederpartij] en de minister deze daarom niet aan de afwijzing van haar aanvraag ten grondslag heeft mogen leggen. Dat, naar [wederpartij] in de stukken en ter zitting uiteen heeft gezet, in het geval van een andere Peruaanse tandarts (hierna: tandarts B/2; ook wel aangeduid als E/2) de in Spanje verkregen homologatie wel bij de beoordeling is betrokken, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat in het geval van tandarts B/2, anders dan in het onderhavige geval, sprake was van meer dan twee jaar werkervaring onder supervisie alvorens examen werd afgelegd ter verkrijging van de bevoegdheid om in Spanje zelfstandig als tandarts te werken. Het betoog slaagt.
2.6. Het betoog van de minister dat de rechtbank eraan voorbij gaat dat de scriptie van [wederpartij] niet bij de diplomawaardering kan worden betrokken, aangezien zij deze eerst nadat zij haar diploma had gehaald, heeft geschreven ter verkrijging van de beroepstitel, behoeft geen bespreking meer, omdat, wat daar ook van zij, dit - gelet op het in 2.4.1 en 2.5.1 overwogene - niet kan leiden tot het oordeel dat het niveau van de door [wederpartij] gevolgde opleiding vergelijkbaar is met ten minste vier jaar wetenschappelijk onderwijs tandheelkunde in Nederland. Dit betekent dat, gelet op het in de CBGV-richtlijn neergelegde beleid, de tekorten in die opleiding niet kunnen worden gecompenseerd door beroepservaring of een vervolgopleiding.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, het beroep tegen het besluit van 3 maart 2010 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 16 mei 2011 in zaak nr. 10-1717;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2012
502.