Uitspraak
201002916/1/R3.
Datum uitspraak: 21 december 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten], wonend te Lelystad,
2. de raad van de gemeente Haaksbergen,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2010, kenmerk 2010/0012705, heeft het college aan de raad een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 16 december 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Buurse-zuid" (hierna: het bestemmingsplan).
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 maart 2010, en de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 maart 2010, beroep ingesteld.
De raad en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2011, waar de raad, vertegenwoordigd door ir. R.R.S. Jacobs, werkzaam bij de gemeente, en door dr. J.W. van Zundert, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. van Maurik en mr. M. Kruizinga, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het plan biedt de mogelijkheid om in het gebied ten zuiden van de kern Buurse ongeveer 44 woningen te realiseren. Het plangebied, dat ligt op een zogenoemde es in een essenlandschap, wordt begrensd door bestaande woonbebouwing aan de noordzijde, door een groenzone aan de oostzijde en door respectievelijk de Alsteedseweg en de Broekheurnerweg aan de zuid- en westzijde.
2.2. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, voor zover hier van belang, wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college.
Ingevolge het zesde lid, eerste volzin, kan het college, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Ingevolge de vierde volzin vermeldt het college in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan hem toekomende bevoegdheden te beschermen.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, het college aan de raad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
2.3. Bij het bestreden besluit heeft het college aan de raad een reactieve aanwijzing gegeven met betrekking tot het deel van het bestemmingsplan dat is aangegeven op de bij het aanwijzingsbesluit behorende kaart. Uit deze kaart blijkt dat de reactieve aanwijzing betrekking heeft op het gehele plangebied, met uitzondering van een strook grond met een breedte van ongeveer 35 meter in het noorden van het plangebied, aansluitend aan de bestaande bebouwing.
2.3.1. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing ten grondslag gelegd dat de woningbouwprogrammering niet is onderbouwd vanuit een met de buurgemeenten en de provincie afgestemde (actuele) woonvisie. Gelet hierop en mede gezien het feit dat de afgelopen tien jaar ongeveer twee woningen per jaar zijn gebouwd, acht het college niet aangetoond dat in Buurse behoefte bestaat aan de bouw van 44 nieuwe woningen.
Het college heeft voorts overwogen dat bij de planvaststelling geen toepassing is gegeven aan de zogenoemde "SER-ladder voor de stedelijke omgeving", omdat niet is onderbouwd dat er geen toereikende potentiële inbreidingsmogelijkheden beschikbaar zijn in de kern Buurse. Volgens het college kunnen op de als inbreidingslocatie aan te merken locatie "Meulenkamp" ongeveer 8 woningen worden gebouwd en zijn eventuele andere bouwmogelijkheden binnen de bebouwde kom van Buurse niet nader onderzocht. Volgens het college is niet uitgesloten dat, op grond van een betere analyse van het plangebied, op deze locatie een aantal woningen kan worden toegevoegd, passend binnen de kenmerkende structuur van het essenlandschap en passend bij de karakteristieke structuur van de kern Buurse. Het college heeft daarbij overwogen dat het, door uit te gaan van een kleinschaliger ontwikkeling van woningbouw op diverse locaties, ook mogelijk wordt om recht te doen aan de provinciale ambities ten aanzien van dorpsontwikkeling.
Verder stelt het college dat in de provinciale Catalogus Gebiedskenmerken 2009 (hierna: de Catalogus Gebiedskenmerken) een normerende uitspraak is gedaan ten aanzien van de bescherming van een essenlandschap. Volgens het college voldoet het bestemmingsplan niet aan deze normerende uitspraak en is, teneinde daarvan te kunnen afwijken, niet aangetoond dat sprake is van zwaarwegende sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen die rechtvaardigen dat woningbouw zou moeten plaatsvinden op een es. Evenmin is volgens het college verzekerd dat het plan bijdraagt aan de versterking van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied.
Het college acht het plan op bovengenoemde punten in strijd met de op 1 juli 2009 door provinciale staten vastgestelde Omgevingsvisie Overijssel 2009, alsmede met de op 1 september 2009 in werking getreden Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: de Verordening).
2.3.2. Blijkens de overwegingen van het bestreden besluit heeft het college besloten om het plandeel in het noorden van het plangebied, aansluitend aan de bestaande bebouwing, buiten het aanwijzingsbesluit te laten vallen, teneinde de gemeente de mogelijkheid te bieden om op de korte termijn te kunnen voorzien in de lokale woningbehoefte.
2.4. De raad en [appellanten], eigenaar van gronden in het plangebied, stellen dat de reactieve aanwijzing ten onrechte is gegeven.
2.5. De raad heeft aangevoerd dat het college het instrument van de reactieve aanwijzing ten onrechte aanwendt om zich op detailniveau met gemeentelijke besluiten te bemoeien. De raad stelt dat een reactieve aanwijzing alleen kan worden gegeven indien sprake is van zwaarwegende provinciale belangen. Volgens de raad is hiervan in dit geval geen sprake.
2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr.
201005138/1/R3) is, voor het antwoord op de vraag of een bepaald belang een provinciaal belang is, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten en is de mogelijkheid om een reactieve aanwijzing te geven niet beperkt tot bijzonder zwaarwegende belangen.
201005138/1/R3) is, voor het antwoord op de vraag of een bepaald belang een provinciaal belang is, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten en is de mogelijkheid om een reactieve aanwijzing te geven niet beperkt tot bijzonder zwaarwegende belangen.
De Afdeling overweegt verder, mede onder verwijzing naar de uitspraak van 2 februari 2010 in zaak nr.
201009121/1/R3, dat het college in het algemeen in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan indien wordt gehandeld in afwijking van een verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro en het daaraan ten grondslag liggende provinciale beleid. Onder verwijzing naar die uitspraak overweegt de Afdeling voorts dat het college zich in die omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het provinciale belang onvoldoende kon worden beschermd door het toepassen van andere bevoegdheden dan het geven van een reactieve aanwijzing. Het geven van een zogenoemde proactieve aanwijzing of het vaststellen van een inpassingsplan ligt immers in de rede voor ontwikkelingen die het provinciebestuur met het oog op een goede ruimtelijke ordening juist wenselijk of noodzakelijk acht.
201009121/1/R3, dat het college in het algemeen in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan indien wordt gehandeld in afwijking van een verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro en het daaraan ten grondslag liggende provinciale beleid. Onder verwijzing naar die uitspraak overweegt de Afdeling voorts dat het college zich in die omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het provinciale belang onvoldoende kon worden beschermd door het toepassen van andere bevoegdheden dan het geven van een reactieve aanwijzing. Het geven van een zogenoemde proactieve aanwijzing of het vaststellen van een inpassingsplan ligt immers in de rede voor ontwikkelingen die het provinciebestuur met het oog op een goede ruimtelijke ordening juist wenselijk of noodzakelijk acht.
Het betoog faalt.
2.6. De raad en [appellanten] hebben aangevoerd dat het college zich bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op de Verordening. De raad stelt in dit verband dat het vooroverleg door de provincie is vertraagd en dat een provinciale reactie met betrekking tot het voorontwerpplan is uitgebleven. Dit heeft er toe geleid dat het ontwerpplan pas na de inwerkingtreding van de Verordening ter inzage is gelegd. Volgens de raad is deze vertraging hem niet aan te rekenen. Hij stelt daarom dat het college het bestemmingsplan nog had moeten bezien in het licht van het voorheen geldende Streekplan Overijssel 2000+ (hierna: het Streekplan). Volgens de raad is het bestemmingsplan niet in strijd met het Streekplan, aangezien het plangebied ligt binnen de daarin opgenomen rode contour, waarbinnen bebouwing was toegestaan. Ook [appellanten] stelt dat het college zich had moeten baseren op het Streekplan, welk plan volgens hem niet in de weg stond aan bebouwing van het gebied.
2.6.1. Blijkens de overwegingen van het bestreden besluit heeft het college zich bij het nemen van zijn besluit gebaseerd op bepalingen die zijn opgenomen in hoofdstuk 2 van de Verordening.
2.6.2. Ingevolge artikel 8.2.1, eerste lid, van de Verordening is het bepaalde in hoofdstuk 2 niet van toepassing op ontwerpbestemmingsplannen die ter visie zijn gelegd, maar nog niet zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van deze Verordening, voor zover daarover door de provinciale diensten positief is geadviseerd.
2.6.3. De Afdeling stelt vast dat het ontwerp van het thans in geding zijnde bestemmingsplan ter inzage is gelegd op 17 september 2009, derhalve na de inwerkingtreding van de Verordening. Dit betekent dat het in artikel 8.2.1, eerste lid, van de Verordening opgenomen overgangsrecht niet van toepassing is op dit plan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich bij het nemen van zijn besluit niet heeft kunnen baseren op de bepalingen die zijn opgenomen in hoofdstuk 2 van de Verordening. De vraag of het plan al dan niet in strijd is met het Streekplan behoeft derhalve geen beantwoording.
2.7. De raad heeft vervolgens aangevoerd dat in de plantoelichting uitvoerig is gemotiveerd waarom behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen. Verder stelt de raad dat onderzoek is gedaan naar inbreidingsmogelijkheden binnen de kern van Buurse, maar dat deze mogelijkheden niet voorhanden zijn. De raad acht het dan ook niet redelijk dat een reactieve aanwijzing is gegeven wegens het ontbreken van een geactualiseerde woonvisie als bedoeld in de Verordening en wegens het niet volledig volgen van de in de Verordening neergelegde "SER-ladder voor de Stedelijke omgeving".
Wat betreft de landschappelijke waarde van het plangebied stelt de raad dat in de plantoelichting een onderbouwing is gegeven op het punt van de versterking van de ruimtelijke kwaliteit conform de gebiedskenmerken.
De raad acht het daarom niet redelijk dat een reactieve aanwijzing is gegeven wegens het niet strak aansluiten bij de Catalogus Gebiedskenmerken als bedoeld in de Verordening.
[appellanten] heeft aangevoerd dat het plangebied een restant is van een vroegere es die ooit een ruimtelijke eenheid heeft gevormd, maar die in de loop der tijd steeds kleiner is geworden en die thans ligt ingeklemd tussen twee delen van het bebouwde gebied van Buurse. Volgens [appellanten] is de ruimtelijke kwaliteit van deze es al lang geleden verloren gegaan. Naar zijn mening is het realiseren van de in het plan voorziene woningbouw essentieel voor de leefbaarheid in het dorp en is de raad er in geslaagd een plan te maken waarbij de aanwezige ruimtelijke kwaliteiten van het gebied zoveel mogelijk worden behouden.
Ten slotte wijzen de raad en [appellanten] op het feit dat een strook grond in het noorden van het plangebied buiten de reactieve aanwijzing is gelaten. Volgens hen is een zelfstandige realisatie van dit deel van het bestemmingsplan, mede gelet op de investeringen die de gemeente Haaksbergen reeds heeft gedaan, niet economisch uitvoerbaar. Ook stellen zij dat de desbetreffende gronden niet op een goede manier kunnen worden ontsloten. Volgens de raad en [appellanten] heeft het college hiermee onvoldoende rekening gehouden bij het nemen van zijn besluit.
2.7.1. Hoofdstuk 2 van de Verordening bevat regels over het onderwerp Ruimtelijke Ordening.
Artikel 2.2.2 heeft betrekking op nieuwe woningbouwlocaties.
In het eerste lid is bepaald dat bestemmingsplannen en projectbesluiten voorzien in de totstandkoming van nieuwe woningbouwlocaties voor zover de nieuwe woningbouwlocatie naar aard, omvang en locatie in overeenstemming is met een woonvisie waarover overeenstemming is bereikt met de buurgemeenten en met gedeputeerde staten.
Ingevolge de begripsbepalingen in artikel 2.2.1 wordt onder een woonvisie verstaan: een gemeentelijk beleidsdocument waarin staat hoe het woningbouwprogramma binnen de gemeente zal worden ingevuld en dat tot stand komt in onderlinge afstemming met buurgemeenten.
Artikel 2.1.3 bevat een zogenoemde SER-ladder voor de stedelijke omgeving. Hierin is bepaald dat bestemmingsplannen uitsluitend voorzien in stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de groene omgeving wanneer aannemelijk is gemaakt:
• dat er voor deze opgave in redelijkheid geen ruimte beschikbaar is binnen het bestaande bebouwd gebied en de ruimte binnen het bestaand bebouwd gebied ook niet geschikt te maken is door herstructurering en/of transformatie;
• dat mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik binnen het bestaand bebouwd gebied optimaal zijn benut.
Artikel 2.1.5 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1. In de toelichting op bestemmingsplannen wordt onderbouwd dat de nieuwe ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, bijdragen aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit conform de geldende gebiedskenmerken.
2. In het kader van toelichting als bedoeld in lid 1 wordt inzichtelijk gemaakt op welke wijze toepassing is gegeven aan de vier-lagen-benadering die in de Omgevingsvisie is neergelegd en op welke wijze de Catalogus Gebiedskenmerken is gebruikt bij de ruimtelijke inpassing.
[…]
5. Bestemmingsplannen die betrekking hebben op gebieden waarvoor in de Catalogus Gebiedskenmerken normerende uitspraken worden gedaan voorzien voor zover deze uitspraken zich daarvoor lenen, in een bestemmingsregeling conform deze normerende uitspraken.
[…]
7. Van het gestelde onder 5 mag gemotiveerd worden afgeweken wanneer: • er sprake is van zwaarwegende sociaaleconomische en/of maatschappelijke redenen en
• voldoende verzekerd is dat er sprake is van versterking van ruimtelijke kwaliteit conform de provinciale ambities zoals aangegeven in de Catalogus Gebiedskenmerken.
Op pagina 77 van de Catalogus Gebiedskenmerken is ten aanzien van het essenlandschap de normerende uitspraak gedaan dat de essen een beschermende bestemmingsregeling krijgen, gericht op instandhouding van de karakteristieke openheid, de huidige bodemkwaliteit en het huidige reliëf.
Als provinciale ambitie voor dit type landschap is onder meer aangegeven het behouden van de es als ruimtelijke eenheid en het versterken van de contrasten tussen de verschillende landschapsonderdelen.
2.7.2. Niet in geschil is dat de gemeente Haaksbergen ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan niet beschikte over een woonvisie als bedoeld in de Verordening. De op 26 maart 2008 door de raad vastgestelde "Woonvisie 2007+", waaruit volgens de raad blijkt dat er behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen, is niet afgestemd met de buurgemeenten en evenmin met het college. Het betoog van de raad dat in het dorp Buurse, gelet op de geïsoleerde ligging en de gesloten gemeenschap ter plaatse, alleen wordt gebouwd voor de eigen bevolking, leidt niet tot het oordeel dat het college in zoverre niet aan de Verordening heeft kunnen vasthouden. Daarbij wijst de Afdeling op paragraaf 2.2 van de toelichting bij de Verordening (pagina 27) waarin is vermeld dat onderlinge afstemming ook gewenst is voor gemeenten die uitsluitend mogen voorzien in een lokale behoefte, gelet op de relatie die er is binnen de woningmarktregio in het aanbod voor (bijzondere) doelgroepen, soorten woonmilieus en de (fasering) van uitgifte.
Verder is niet in geschil dat in dit geval niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 2.1.3 van de Verordening, waarin de zogenoemde SER-ladder is opgenomen. In de plantoelichting is gesteld dat de woningbouwopgave niet anders is op te lossen dan in de vorm van een nieuwe woningbouwlocatie, zoals opgenomen in het plan, aansluitend op de ruimtelijke structuur van Buurse (pagina 14) en dat de kern Haaksbergen geen alternatief is (pagina 15). Blijkens het verhandelde ter zitting heeft bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen onderzoek plaatsgevonden naar de mogelijkheden voor inbreiding (eventueel op meerdere kleinere locaties) of voor herstructurering. De raad heeft ter zitting toegelicht dat een dergelijk onderzoek niet nodig werd geacht, aangezien het ontbreken van alternatieven binnen de gemeente algemeen bekend was. De Afdeling stelt evenwel vast dat - zo is gebleken uit de nader overgelegde stukken van de raad en het college en het verhandelde ter zitting - inmiddels een onderzoek heeft plaatsgevonden waarin is geconcludeerd dat er alternatieve mogelijkheden zijn in de vorm van diverse kleinschalige woningbouwlocaties die aansluiten op de kern Buurse.
De Afdeling overweegt verder dat het plangebied ligt op een es en dat de planregeling niet is gericht op de bescherming van deze es, maar voorziet in het bebouwen daarvan. In hetgeen de raad en [appellanten] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan leidt tot een aantasting van de kenmerkende openheid en van de aanwezige ruimtelijke kwaliteit van deze es. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de plantoelichting (pagina 17) is vermeld dat het gaat om een landschappelijk karakteristieke es met archeologische waarde. Ook is daarbij van belang dat [appellanten] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ruimtelijke kwaliteit van deze es al lang geleden verloren is gegaan. Nu de raad bij de vaststelling van het plan niet heeft aangetoond dat er sprake is van zwaarwegende sociaaleconomische en/of maatschappelijke redenen om op de desbetreffende locatie te bouwen, heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat in het voorliggende geval niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 2.1.5 van de Verordening en in de Catalogus Gebiedskenmerken, voor zover het gaat om de bescherming van het essenlandschap.
2.7.3. Gezien het vorenstaande heeft het college zich met juistheid op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan op bovengenoemde punten in strijd is met de Verordening. Gelet hierop heeft het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan, gelet op artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro.
2.7.4. De Afdeling begrijpt het verdere betoog van de raad en [appellanten] aldus dat het college voor deze concrete situatie een uitzondering had kunnen en moeten maken omdat de woningbouwlocatie reeds is aangewezen in het op 12 juli 2006 door de raad vastgestelde Structuurplan en omdat de bouw van nieuwe woningen essentieel is voor de leefbaarheid in het dorp. De raad en [appellanten] hebben in dit verband echter geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die zouden moeten leiden tot het oordeel dat het college in zoverre niet aan de Verordening heeft kunnen vasthouden en om deze reden had moeten afzien van het geven van een reactieve aanwijzing. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het desbetreffende Structuurplan dateert van vóór de vaststelling van de Omgevingsvisie Overijssel 2009 en de Verordening en dat - zo is ter zitting onweersproken gesteld - door de provincie destijds in reactie op het Structuurplan reeds is aangegeven dat rekening moet worden gehouden met de grote waarden en de ruimtelijke kwaliteit van de es als essentieel gebiedskenmerk. Ook is in dit verband van belang dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, uit de nader overgelegde stukken van de raad en het college en het verhandelde ter zitting is gebleken dat nieuwe woningbouw naar verwachting wel kan worden gerealiseerd op een aantal kleinschalige alternatieve locaties in het dorp Buurse.
In hetgeen de raad en [appellanten] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling voorts geen grond voor het oordeel dat het college - bij de afweging van alle betrokken belangen, waaronder het belang van de bescherming van het essenlandschap - doorslaggevende betekenis had moeten toekennen aan het financiële belang van de gemeente bij het volledig kunnen uitvoeren van het voorliggende bestemmingsplan.
2.7.5. In hetgeen de raad en [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen het geven van deze reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat dit onderdeel betreft, anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen van de raad en [appellanten] zijn ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Breunese-van Goor
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011
208.