Uitspraak
201100565/1/H2.
Datum uitspraak: 21 december 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 2 december 2010 in zaak nr. 08/496 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2003 heeft de staatssecretaris een verzoek om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 24 april 2008 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dit ziet op de overschrijding van de redelijke termijn en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 11 maart 2011.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.L. de Graaff en mr. W.J.E. van der Werf, advocaten te Den Haag, en door dr. L. Peperzak, deskundige, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.S. de Waal, ing. H. Ruiter en drs. V.A.W. Beijk, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. [appellante] huurt vanaf 1 mei 2001 het visrecht op twee mosselpercelen in het westelijk deel van de Oosterschelde. Zij heeft verzocht om compensatie van nadeel, veroorzaakt door massale mosselsterfte in 2001 naar zij stelt als gevolg van het spuien van rivierwater door de Haringvlietsluizen. Daardoor is volgens haar een grote zoetwaterbel via de Haringvlietsluizen in de Noordzee geloosd. Dit voedselrijke water heeft door een sterke noordoostenwind het westelijk deel van de Oosterschelde bereikt, waardoor een grote hoeveelheid schuimalgen tot ontwikkeling is gekomen. Sedimentatie van deze algenbloei leidde tot een tekort aan zuurstof in de monding van de Oosterschelde, hetgeen vervolgens leidde tot massale mosselsterfte. [appellante] heeft ter ondersteuning van haar verzoek gewezen op het Monisnel jaarrapport 2001 (hierna: het Monisnel-rapport) van het Rijksinstituut voor Kust en Zee (RIKZ), onder meer opgesteld door dr. L. Peperzak.
2.2. De staatssecretaris heeft het verzoek beoordeeld aan de hand van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (hierna: de Regeling). Voor de gronden van het besluit van 24 april 2008, waarbij de afwijzing van het verzoek is gehandhaafd, heeft de staatssecretaris verwezen naar een advies van 20 maart 2007 van de op grond van artikel 15 van de Regeling ingestelde commissie.
2.2.1. Voor de beantwoording van de vraag of de massale mosselsterfte in het westelijk deel van de Oosterschelde is veroorzaakt door de openstelling van de Haringvlietsluizen, heeft de commissie gebruik gemaakt van de bevindingen van een schelpdierecoloog, dr. A.C. Smaal, verbonden aan de vestiging Yerseke van het Wageningen Institute for Marine Resources & Ecosystem Studies (IMARES), de voortgangsrapportages Monisnel 2003 en het RIKZ-rapport nr. 2006.021, Schade door plaagalgen. Onderkend of overdreven?, van dr. L.A. van Duren. De commissie is tot de conclusie gekomen dat er geen direct verband is tussen een hoge rivierafvoer via de Haringvlietsluizen en de hoeveelheid schuimalg in de monding van de Oosterschelde. Voorts kan niet kan worden vastgesteld dat de hoeveelheid schuimalg bij afsterving en bezinking de uitzonderlijke mosselsterfte heeft veroorzaakt.
2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte door haar niet aannemelijk gemaakt heeft geacht dat de openstelling van de Haringvlietsluizen de oorzaak is van de massale mosselsterfte in het westelijk deel van de Oosterschelde in 2001. Zij stelt daartoe dat de hypothese van dr. L. Peperzak in het Monisnel-rapport is bevestigd door een co-auteur van een latere publicatie in the Journal of Sea Research 60, 2008, blz. 220-222. Bovendien is de conclusie over het causaal verband in dat artikel ook door andere wetenschappers in het kader van de zogenoemde peer review goedgekeurd. Daarnaast stelt zij dat nu de door haar gestelde schadeoorzaak de meest aannemelijke is, de staatssecretaris ervan had moeten uitgaan dat het causale verband voldoende aannemelijk is gemaakt, temeer nu de staatssecretaris het bestaan van een andere schadeoorzaak niet aannemelijk heeft gemaakt.
2.3.1. Het betoog faalt. De commissie heeft met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank onderzoek gedaan naar een mogelijk verband tussen het openstellen van de Haringvlietsluizen in 2001, waardoor een hoge afvoer van rivierwater met een hoge concentratie van fosfaten is ontstaan, die in combinatie met een noordoostenwind zou hebben geleid tot een toename van schuimalgen in de Oosterscheldemonding, hetgeen vervolgens door sedimentatie ervan zou hebben geleid tot een tekort aan zuurstof waardoor de massale mosselsterfte is ontstaan.
De commissie stelt voorop dat in het Monisnel-rapport geen directe bewijzen worden gegeven voor het bestaan van een verband tussen de bediening van de Haringvlietsluizen en de door [appellante] gestelde schade.
De commissie heeft zelf onderzoek gedaan naar de hypothese in het Monisnel-rapport 2001 dat de grote algenbloei het gevolg is geweest van hoge rivierafvoer en noordoostenwind. Uit de voortgangsreportages Monisnel 2003 blijkt dat in 2003 twee- tot achtmaal zoveel algencellen per liter waargenomen zijn als in 2001, terwijl er in 2003 sprake was van een lage rivierafvoer en de Haringvlietsluizen in april en mei grotendeels dicht zijn gebleven en de afvoer bijna volledig via de Nieuwe Waterweg verliep. Daaraan heeft de commissie de conclusie verbonden dat de rivierafvoer in 2001 kennelijk geen noodzakelijke voorwaarde is geweest voor het ontstaan van grote aantallen schuimalgen in de monding van de Oosterschelde.
Evenmin is vast komen te staan dat de aanwezigheid van grote hoeveelheden schuimalgen een noodzakelijke voorwaarde is geweest voor het optreden van mosselsterfte in 2001. Volgens het Monisnel-rapport 2001 heeft sedimentatie van de algenbloei geleid tot zuurstofloosheid bij de bodem in de Oosterscheldemonding en vervolgens tot massale mosselsterfte. De commissie heeft geconstateerd dat de in dit rapport genoemde verzadigingswaarde van 70% afkomstig is van de onderzoekers Collombon en Poelman en een bodemmeting in plaats van een oppervlaktemeting betreft. De door deze onderzoekers gemeten laagste gehalten voldoen aan richtlijn 79/923/EEG inzake de vereiste waterkwaliteit voor schelpdieren. Het is daarom niet aannemelijk dat deze gehalten de dood van de mosselen zou hebben veroorzaakt. Voorts blijkt uit registratie van langdurige tijdsreeksen van schuimalgen gehalten in de database van Rijkswaterstaat dat gehalten zoals in 2001 zijn gemeten zich ook in andere jaren hebben voor gedaan zonder dat er sprake was van een vergelijkbare mosselsterfte. In de bevindingen van dr. Smaal en dr. Van Duren heeft de commissie evenmin aanknopingspunten gevonden voor de veronderstelling dat hoge concentraties schuimalgen in 2001 tot abnormale mosselsterfte zou hebben geleid.
De slotsom is dat er geen aantoonbare relatie is tussen de toevoer van rivierwater via de Haringvlietsluizen en de door [appellante] gestelde schade. In het door [appellante] overgelegde artikel van Peperzak en Polman in the Journal of Sea Research 60 (2008) blijft sprake van een hypothese, waarbij het causaal verband niet wordt vastgesteld tussen het spuien van rivierwater via de Haringvlietsluizen en de mosselsterfte. Dat deze publicatie is goedgekeurd in het kader van het zogenoemde peer review betekent evenmin een bevestiging van die hypothese, nu daarbij geen beoordeling van de juistheid van de hypothese plaatsvindt. Evenmin is er grond voor de veronderstelling van [appellante] dat het aan de staatssecretaris is om aannemelijk te maken dat er sprake is van een andere schadeoorzaak. Nu de staatsecretaris na onderzoek terecht tot de conclusie is gekomen dat er geen aantoonbaar verband is tussen de door [appellante] gestelde hoge rivierafvoer via de Haringvlietsluizen en de massale mosselsterfte, ligt het niet op zijn weg vervolgens onderzoek te doen naar mogelijke andere oorzaken voor de mosselsterfte in 2001.
2.4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris in strijd met een eerdere uitspraak van de rechtbank van 15 september 2005 het primaire besluit van 4 november 2003 niet heeft herroepen en ten onrechte evenmin aanleiding heeft gezien voor een vergoeding van de proceskosten in bezwaar.
2.4.1. Ook dat betoog faalt. De rechtbank heeft bij uitspraak van 15 september 2005 het eerdere besluit op bezwaar van 9 november 2004 vernietigd, omdat de staatsecretaris ten onrechte heeft nagelaten een commissie op grond van artikel 15 van de Regeling in te stellen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] met het overleggen van het Monisnel-rapport voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er mogelijk een causaal verband bestaat tussen het spuien van rivierwater via de Haringvlietsluizen en de mosselsterfte. Bij besluit van 24 april 2008 heeft de staatssecretaris op advies van de commissie opnieuw de afwijzing van het verzoek gehandhaafd. Anders dan [appellante] betoogt, vindt herroeping alleen plaats indien een ontvankelijk bezwaar leidt tot intrekking of wijziging van het primaire besluit. In dit geval heeft het bezwaar geleid tot verbetering van de motivering, maar niet tot herroeping van dat besluit. Immers, de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie is bij besluit van 24 april 2008 gehandhaafd. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bestaat recht op vergoeding van de kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar alleen dan, indien het besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Nu het besluit van 4 november 2003 niet is herroepen, kan [appellante] geen aanspraak maken op vergoeding van de proceskosten in bezwaar.
2.5. [appellante] betoogt tot slot dat de door de rechtbank toegekende vergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn niet kan worden beperkt tot de schade geleden door de overschrijding van de redelijke termijn zoals vastgesteld op 2 december 2010 en dat bij de vaststelling van de vergoeding rekening moet worden gehouden met de verdere overschrijding van deze termijn.
2.5.1. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).
2.5.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 24 december 2008, in zaak nr.
200802629/1is in zaken zoals deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag, zoals de Afdeling voorts in die uitspraak heeft overwogen, de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de in 2.5.1. genoemde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
200802629/1is in zaken zoals deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag, zoals de Afdeling voorts in die uitspraak heeft overwogen, de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de in 2.5.1. genoemde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
2.5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 4 maart 2009 in zaak nr.
200804799/1, vangt de redelijke termijn aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. In gevallen zoals deze, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, dient de rechtbank daarover op basis van de voormelde voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Bij die beoordeling geldt dat de behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling. De rechtbank heeft in dit geval op verzoek van [appellante] geoordeeld dat de redelijke termijn is overschreden met vier jaar en zowel de Staat der Nederlanden als de staatssecretaris veroordeeld tot het betalen van een vergoeding.
200804799/1, vangt de redelijke termijn aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. In gevallen zoals deze, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, dient de rechtbank daarover op basis van de voormelde voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Bij die beoordeling geldt dat de behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling. De rechtbank heeft in dit geval op verzoek van [appellante] geoordeeld dat de redelijke termijn is overschreden met vier jaar en zowel de Staat der Nederlanden als de staatssecretaris veroordeeld tot het betalen van een vergoeding.
Het betoog van [appellante] dat de overschrijding van de redelijke termijn zou doorlopen in hoger beroep, slaagt niet, nu vanaf het instellen van hoger beroep door [appellante] tegen de uitspraak van de rechtbank tot aan deze uitspraak, waarin is beslist op het hoger beroep is beslist, geen twee jaar zijn verstreken.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Planken
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011
299.