Uitspraak
200806945/1/V6.
Datum uitspraak: 14 december 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Karznica, Polen,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 6 augustus 2008 in zaak nr. 07/9682 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2007 heeft de minister [appellante] een boete van € 56.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 30 november 2007 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 6 augustus 2008, verzonden op 7 augustus 2008, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 oktober 2008. Deze brieven zijn aangehecht.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij onderscheiden brieven van 4 september 2009 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat de behandeling van deze zaak wordt aangehouden in afwachting van de antwoorden van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: het Hof van Justitie van de Europese Unie; hierna: het Hof) op de door de Afdeling (bij onder meer de verwijzingsuitspraak van 29 juli 2009 in zaak nr. 200801014/1; www.raadvanstate.nl) gestelde prejudiciële vragen.
Bij arrest van 10 februari 2011 in de gevoegde zaken C-307/09 tot en met C-309/09 (Vicoplus e.a.; www.curia.europa.eu), hierna: het arrest, heeft het Hof de door de Afdeling gestelde vragen beantwoord.
Bij brief van 5 oktober 2011 heeft de minister een aanvullend verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat te Breda, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A.L. Verbruggen en mr. J.J.A. Huisman, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚ van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is het verbod bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd.
Ingevolge die aanhef en onder c, voor zover thans van belang, is voormeld verbod niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie.
Ingevolge artikel 1e, eerste lid, van het Besluit uitvoering Wav (hierna: het Besluit), voor zover thans van belang, is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, mits
a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is,
b. de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan de Centrale organisatie voor werk en inkomen heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en
c. er geen sprake is van dienstverlening die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten.
Ingevolge artikel 18 van Pro de Wav, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
Volgens beleidsregel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav, zoals die ten tijde van belang luidden (hierna: de beleidsregels), wordt bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000 gesteld.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap vrij.
Ingevolge artikel 49, eerste alinea, van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 56, eerste alinea, van het VWEU, zijn in het kader van de volgende bepalingen de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der Lid-staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
Ingevolge artikel 50, laatste alinea, van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 57, laatste alinea, van het VWEU, voor zover thans van belang, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt.
Ingevolge Bijlage XII Lijst bedoeld in artikel 24 van Pro de Toetredingsakte: Polen (hierna: Bijlage XII), onderdeel 2, punt 1, zijn wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Pro richtlijn 96/71/EG tussen, voor zover thans van belang, Polen en Nederland, artikel 39 en Pro de eerste alinea van artikel 49 van Pro het EG-Verdrag, thans, na wijziging artikel 45 en Pro de eerste alinea van artikel 56 van Pro het VWEU, slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
Ingevolge punt 2, voor zover thans van belang, zullen de huidige Lid-Staten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Polen, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen.
Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage XII het recht op het vrij verkeer van werknemers, zoals neergelegd in artikel 39 van Pro het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 van Pro het VWEU, tijdelijk te beperken en heeft door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 mei 2007 gehandhaafd (Kamerstukken II 2003/04, 29 407, nr. 1 e.v.). In Bijlage XII is tussen Polen en Nederland geen overgangsregeling getroffen voor het vrij verkeer van diensten.
Volgens artikel 1, eerste lid, van richtlijn 96/71 EG is de richtlijn van toepassing op in een Lid-Staat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een andere Lid-Staat.
Volgens het derde lid is de richtlijn van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen:
a) een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze Lid-Staat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
b) een werknemer op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen van een vestiging of een tot hetzelfde concern behorende onderneming, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
c) als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een andere Lid-Staat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat.
2.2. Het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 12 juli 2006 houdt in dat ten tijde van de controle op 9 februari 2006 zeven vreemdelingen van Poolse nationaliteit (hierna: de vreemdelingen) arbeid hebben verricht, bestaande uit het sorteren en lossen van aardappels. Volgens de inspecteurs kwam uit het onderzoek naar voren dat de vreemdelingen de werkzaamheden via een in- en uitleensituatie uitvoerden, waarbij zij formeel arbeid verrichtten voor [appellante], maar feitelijk bij [bedrijf], gevestigd te Tilburg.
Voor de door de vreemdelingen bij [bedrijf] verrichte arbeid waren aan [bedrijf], noch aan [appellante] tewerkstellingsvergunningen afgegeven.
2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij geen zuivere grensoverschrijdende dienstverlening in de zin van artikel 1e van het Besluit heeft verricht. Zij voert daartoe aan dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste feitelijke grondslag. Immers, tijdens de controle bij [bedrijf] was louter personeel van [appellante] werkzaam, hebben de ondervraagde vreemdelingen niet verklaard dat zij reeds een aantal maanden in Nederland hebben verbleven en heeft slechts een van de vreemdelingen verklaard instructies te hebben gekregen van de voorman van [bedrijf]. [appellante] voert voorts aan dat de rechtbank niet is ingegaan op de jurisprudentie waarnaar zij in beroep heeft verwezen en haar betoog dat, gelet op de door de Poolse autoriteiten voor de vreemdelingen verstrekte E-101 verklaringen, tussen hen en [appellante] een dienstverband bestond. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat zij de werkzaamheden bij [bedrijf] heeft genotificeerd en dat de vreemdelingen gerechtigd waren om in Polen en Nederland te werken en naar Nederland waren gekomen voor het verrichten van diensten. [appellante] heeft in dit verband ter zitting van 18 oktober 2011 verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Breda van 25 november 2008 in zaak nr. 07/5492 (hierna: de uitspraak van 25 november 2008), waarbij die rechtbank het beroep van [bedrijf] tegen de in bezwaar gehandhaafde boete die aan haar is opgelegd voor de door de vreemdelingen bij haar verrichte arbeid, gegrond heeft verklaard.
[appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, nu slechts twee van de zeven vreemdelingen zijn gehoord, daaruit niet kan worden afgeleid dat zij de vermeende overtreding zeven keer heeft begaan.
2.4. De Afdeling heeft in de in het procesverloop vermelde verwijzingsuitspraak van 29 juli 2009 het Hof verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de twee, hieronder vermelde, vragen. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat uit de toelichting bij het Besluit volgt dat, voor zover thans van belang, artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit ziet op terbeschikkingstellingsituaties als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder c, van richtlijn 96/71/EG. De gestelde vragen luidden als volgt:
"1. Moeten de artikelen 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling, zoals vervat in artikel 2 van Pro de Wet arbeid vreemdelingen, gelezen in samenhang met artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen, op grond waarvan voor het ter beschikking stellen van werknemers als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder c, van richtlijn 96/71/EG een tewerkstellingsvergunning is vereist?
2. Aan de hand van welke criteria dient te worden bepaald of sprake is van het ter beschikking stellen van werknemers in de zin van artikel 1, derde lid, onder c, van richtlijn 96/71 EG?"
2.4.1. Het Hof heeft in het arrest deze vragen als volgt beantwoord:
"1. De artikelen 56 VWEU en 57 VWEU verzetten zich er niet tegen dat een lidstaat, gedurende de overgangsperiode die is voorzien in hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, vereist dat voor de terbeschikkingstelling in de zin van artikel 1, lid 3, sub c, van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten, op zijn grondgebied, van werknemers die Pools onderdaan zijn, een tewerkstellingsvergunning wordt verkregen. 2. De terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, lid 3, sub c, van richtlijn 96/71 is een dienstverrichting tegen vergoeding waarbij de ter beschikking gestelde werknemer in dienst blijft van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand komt met de inlenende onderneming. Zij wordt erdoor gekenmerkt dat de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt en dat deze werknemer zijn taken onder toezicht en leiding van de inlenende onderneming vervult."
2.4.2. Uit de beantwoording van de eerste vraag volgt dat de eis van een tewerkstellingsvergunning in geval van dienstverrichting die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de zin van artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit, niet in strijd is met de artikelen 56 en 57 van het VWEU. Derhalve ligt de vraag voor of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de dienstverrichting door [appellante] in dit geval alleen heeft bestaan uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de hiervoor bedoelde zin.
2.4.3. Niet in geschil is dat de vreemdelingen ten tijde van de controle door de Arbeidsinspectie op 9 februari 2006 in dienst waren bij [appellante].
2.4.4. [appellante] betoogt terecht dat de vreemdelingen niet hebben verklaard dat zij al een aantal maanden in Nederland hebben verbleven en gewerkt. De gehoorde vreemdelingen hebben immers op de dag van het bij [bedrijf] verrichte onderzoek verklaard dat zij daar sinds januari 2006, ongeveer vier weken, werkzaam zijn geweest. Dit laat evenwel onverlet dat [vreemdeling A] heeft verklaard dat [appellante] een soort bemiddelingsbureau is dat mensen naar bedrijven stuurt en [vreemdeling B] heeft verklaard dat [appellante] een uitzendbureau is voor de agrarische sector. Voorts is het sorteren van aardappelen een continu werkproces en blijkt uit de verklaring van [wettelijk vertegenwoordiger A] van [appellante], niet dat [appellante] met [bedrijf] afspraken heeft gemaakt over een totale aanneemsom, maar dat zij het aantal mensen leverde dat nodig was om de door [bedrijf] gewenste productie te halen. Gelet op het vorenstaande was de verplaatsing van de werknemers naar Nederland het doel op zich van de dienstverrichting door [appellante].
2.4.5. Voorts heeft [vreemdeling A] verklaard dat hij werkopdrachten kreeg van de voorman van [bedrijf] en heeft [vreemdeling B] verklaard dat hij van andere medewerkers te horen kreeg wat voor werk hij moest doen. [wettelijk vertegenwoordiger A] heeft daarnaast verklaard dat een van de bedrijfsleiders van [bedrijf] de werktijden van de Poolse werknemers regelde. Voorts heeft [wettelijk vertegenwoordiger B] van [bedrijf], verklaard dat alle aangetroffen vreemdelingen door [bedrijf] waren opgeleid en het door hen verrichte werk steekproefsgewijs werd gecontroleerd door [bedrijf]. Gelet op deze verklaringen hebben de vreemdelingen de arbeid verricht onder toezicht en leiding van [bedrijf].
2.4.6. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de dienstverrichting door [appellante] in dit geval heeft bestaan uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de zin van artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit. Het betoog dat zij zuivere grensoverschrijdende dienstverlening heeft verricht faalt derhalve.
2.4.7. Nu de verrichte werkzaamheden niet notificeerbaar waren in de zin van artikel 1e, eerste lid, van het Besluit, kan het betoog dat de notificatieregeling in strijd is met artikel 56 van Pro het VWEU reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Tevens heeft de rechtbank [appellante] terecht niet gevolgd in hetgeen zij in beroep heeft aangevoerd over de door de Poolse autoriteiten verstrekte E-101 verklaringen en de omstandigheid dat zij de door de vreemdelingen verrichte werkzaamheden heeft genotificeerd.
Voor zover [appellante] in dit verband heeft verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Breda van 25 november 2008, leidt dit niet tot een ander oordeel, nu de minister - anders dan in die zaak - in de thans voorliggende zaak afdoende onderzoek heeft verricht en niet slechts heeft onderzocht onder wiens toezicht en leiding de vreemdelingen de werkzaamheden hebben verricht.
Voorts bestaat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2008 in zaak nr. 200708231/1; www.raadvanstate.nl) geen wettelijke verplichting alle aanwezigen als getuige te horen. De inspecteurs hebben, door twee van de zeven vreemdelingen te horen, het onderzoek voldoende zorgvuldig verricht. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de minister bevoegd was [appellante] te beboeten voor het plegen van zeven beboetbare feiten. Het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de boete een zorgvuldig onderzoek ten grondslag heeft gelegd faalt derhalve.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2011
164-670.