Uitspraak
201102989/1/H1.
Datum uitspraak: 14 december 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Overasselt, gemeente Heumen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 1 februari 2011 in zaak
nr. 10/856 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heumen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2010, voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, heeft het college aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het verbouwen van een bedrijfspand tot zeven appartementen op het perceel aan de [locatie] te Overasselt.
Bij uitspraak van 1 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 1 februari 2010 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 maart 2011, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 maart 2011, hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 7 april 2011. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van eveneens 7 april 2011.
Bij besluit van 14 april 2011 heeft het college opnieuw vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het verbouwen van een bedrijfspand tot zeven appartementen op het perceel.
Bij brief van 16 mei 2011 heeft [wederpartij] te kennen gegeven zich niet met het besluit van 14 april 2011 te kunnen verenigen.
Bij brief van 25 mei 2011 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 14 april 2011 ingestelde beroep doorgezonden aan de Afdeling.
[wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P. Koeneman-Broersen, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door H.E.J.M. Brouwer, werkzaam bij LP Autogas, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het college heeft het door hem tegen de aangevallen uitspraak ingestelde hoger beroep ter zitting ingetrokken.
2.2. Het bouwplan, dat is gesitueerd in de nabijheid van een door [wederpartij] geëxploiteerd LPG-tankstation en voorziet in de verbouwing van een winkel en twee woningen tot zeven appartementen, is vanwege de uitbreiding van het aantal woningen in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Overasselt 1999". Teneinde realisering van het bouwplan mogelijk te maken heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
2.3. Nu het project binnen het invloedsgebied van het LPG-tankstation wordt gerealiseerd, is het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) van toepassing.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Bevi wordt onder groepsrisico verstaan: de cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bevi, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, wordt, onder meer indien het bevoegd gezag een vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO verleent, in de toelichting op dat besluit verantwoording afgelegd over het groepsrisico van de inrichtingen die aanwezig zijn in het gebied waarop dat besluit betrekking heeft. In de toelichting wordt behoudens het vierde en het vijfde lid in elk geval vermeld:
a. de aanwezige en de op grond van dat besluit te verwachten dichtheid van personen in het invloedsgebied van de inrichting of inrichtingen die het groepsrisico mede veroorzaakt of veroorzaken, voor zover het invloedsgebied ligt binnen het gebied waarop dat besluit betrekking heeft, op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld;
b. het groepsrisico per inrichting op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld en de bijdrage van de in dat besluit toegelaten kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aan de hoogte van het groepsrisico, vergeleken met de kans op een ongeval met 10 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-5 per jaar, met de kans op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-7 per jaar en met de kans op een ongeval met 1000 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-9 per jaar.
Ingevolge het derde lid stelt het bevoegd gezag, bedoeld in het eerste lid, voorafgaand aan de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, het bestuur van de regionale brandweer in wier gebied het gebied ligt waarop dat besluit betrekking heeft, in de gelegenheid advies uit te brengen over het groepsrisico in het gebied waarop dat besluit betrekking heeft.
2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat niet is voldaan aan de ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bevi op het college rustende verantwoordingsplicht inzake het groepsrisico, heeft miskend dat het college voldoende heeft onderbouwd dat door realisering van het bouwplan geen onaanvaardbare toename van de overschrijding van de oriëntatiewaarde met betrekking tot het groepsrisico plaatsvindt. Hij voert hiertoe aan dat uit het aan het besluit ten grondslag gelegde rapport "Externe veiligheid woningbouw [appellant]" van Tauw van 18 december 2008 blijkt dat het groepsrisico zowel in de huidige situatie als na realisering van het bouwplan weliswaar boven de oriëntatiewaarde ligt, maar door realisering van het bouwplan zal afnemen. Het college heeft zich in zijn besluit van 1 februari 2010 derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat realisering van het bouwplan zal leiden tot een toename van het groepsrisico, aldus [appellant]. [appellant] voert in dit verband voorts aan dat het college bij zijn besluitvorming terecht in aanmerking heeft genomen dat LPG-tankwagens op grond van een tussen het ministerie van VROM en de LPG sector gesloten convenant (hierna: het convenant) zullen worden voorzien van een hittewerende coating, waardoor binnen afzienbare termijn een significante daling van het groepsrisico tot onder de oriëntatiewaarde zal plaatsvinden.
2.4.1. Niet in geschil is dat de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico vanwege het LPG-tankstation zonder realisering van het bouwplan reeds wordt overschreden. Het college heeft zich in zijn besluit van 1 februari 2010 op basis van voormeld rapport van Tauw op het standpunt gesteld dat realisering van het bouwplan zal leiden tot een - zij het zeer geringe - toename van het groepsrisico en dat de overschrijding van de oriëntatiewaarde in strijd is met het in december 2006 vastgestelde "Extern veiligheidsbeleid Heumen", waarin de ambitie is neergelegd dat in woongebieden de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico in nieuwe situaties als grenswaarde wordt beschouwd. Nu dit standpunt in beroep bij de rechtbank niet is betwist, dan wel door het college is gecorrigeerd, kon de rechtbank de juistheid van dit standpunt niet ambtshalve onderzoeken zonder buiten het geschil te treden, zodat de rechtbank bij de beoordeling van het geding terecht in aanmerking heeft genomen dat realisering van het bouwplan een toename van het groepsrisico zal meebrengen.
2.4.2. In het besluit van 1 februari 2010 heeft het college de minimale toename van het groepsrisico aanvaardbaar geacht, omdat LPG-tankwagens vanaf 2010 worden uitgerust met een hittewerende coating, waardoor binnen afzienbare termijn zicht is op een significante daling van het groepsrisico tot ruim onder de oriëntatiewaarde.
De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college heeft voldaan aan de op hem rustende verantwoordingsplicht inzake het groepsrisico. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat aan de in het convenant opgenomen maatregel om LPG-tankwagens uit te rusten met een hittewerende coating niet het gewicht kan worden toegekend dat het college hieraan toekent, nu de maatregel ten tijde van het besluit van 1 februari 2010 niet rechtens afdwingbaar was en ten tijde daarvan onvoldoende vaststond dat op het moment van ingebruikneming van de geplande appartementen feitelijk uitvoering zou zijn gegeven aan deze maatregel. In dit licht bezien heeft de rechtbank voorts terecht overwogen dat het college gelet op de hem rustende verantwoordingspicht onvoldoende is ingegaan op het op grond van artikel 13 van het Bevi uitgebrachte advies van de brandweer Zuid-Gelderland van 27 april 2009.
Het betoog faalt.
2.5. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Bij besluit van 14 april 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [appellant] ingediende aanvraag. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Dit betekent dat van de zijde van [wederpartij] van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, nu daarbij aan zijn bezwaren niet of niet volledig is tegemoetgekomen.
2.7. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het groepsrisico in de huidige en nieuwe situatie weliswaar boven de oriëntatiewaarde ligt, maar dat realisering van het bouwplan een positief effect zal hebben op het groepsrisico. Hiertoe heeft het college erop gewezen dat het aantal personen in het invloedsgebied overdag zal afnemen. Hoewel het aantal personen in het invloedsgebied 's nachts zal toenemen, worden volgens het college de grootste risico's 's nachts weggenomen doordat op grond van de ingevolge de Wet milieubeheer verleende vergunning tussen 23.00 uur en 7.00 uur geen lossing van LPG mag plaatsvinden. Het college heeft het groepsrisico aanvaardbaar geacht, omdat LPG-tankwagens op grond van het convenant binnen afzienbare termijn zullen zijn voorzien van een hittewerende coating, waardoor het groepsrisico, ook na realisering van de geplande appartementen, tot ruim onder de oriëntatiewaarde zal dalen.
2.8. [wederpartij] betoogt tevergeefs dat het college ten onrechte een nieuw besluit op dezelfde aanvraag heeft genomen. Nu de rechtbank het besluit van 1 februari 2010 had vernietigd, was het college gehouden opnieuw een besluit te nemen op de door [appellant] ingediende aanvraag.
2.9. [wederpartij] betoogt voorts dat het college in het nieuwe besluit van 14 april 2011 wederom niet heeft voldaan aan de op hem rustende verantwoordingsplicht. Daartoe voert [wederpartij] aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het groepsrisico na realisering van het bouwplan zal afnemen. [wederpartij] wijst er in dit verband op dat het college het aantal aanwezige personen in het invloedsgebied op onjuiste wijze heeft berekend en voorts niet heeft onderkend dat voor de vaststelling van het groepsrisico de nacht wordt gedefinieerd als de periode van 18.30 uur tot 8.00 uur, zodat de losbeperkingen uit de milieuvergunning slechts gelden voor een deel van de nacht. [wederpartij] voert voorts aan dat de in het convenant opgenomen maatregel om LPG-tankwagens uit te rusten met een hittewerende coating, nog steeds niet in een algemeen verbindend voorschrift is neergelegd.
2.9.1. In hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in het besluit van 14 april 2011 niet heeft voldaan aan zijn uit artikel 13 van het Bevi voortvloeiende verantwoordingsplicht met betrekking tot de hoogte van het groepsrisico en de bijdrage van het besluit aan de ontwikkeling van het groepsrisico.
Hierbij wordt in aanmerking genomen dat niet in geschil is dat het groepsrisico, ook wanneer wordt uitgegaan van de situatie na realisering van het bouwplan, tot ruim onder de oriëntatiewaarde daalt nadat uitvoering is gegeven aan de convenantsmaatregel met betrekking tot de hittewerende coating van LPG-tankwagens. In geschil is evenmin dat, anders dan ten tijde van het door de rechtbank vernietigde besluit, ten tijde van het nieuwe besluit nagenoeg alle LPG-tankwagens van Nederlandse leveranciers daadwerkelijk van een hittewerende coating waren voorzien. Het college heeft voldoende gewaarborgd mogen achten dat het LPG-tankstation van [wederpartij] alleen door tankwagens met een hittewerende coating zal worden bevoorraad, nu [wederpartij] een leveringscontract heeft met een Nederlandse LPG-leverancier, die, zoals ter zitting is gebleken, alleen gebruik maakt van tankwagens die zijn voorzien van een hittewerende coating. Onder die omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij de verantwoording van het groepsrisico er niet van heeft mogen uitgaan dat op het moment van ingebruikneming van de voorziene appartementen ten aanzien van het groepsrisico geen knelpunt meer bestaat. Dat de uit het convenant volgende maatregel nog niet in een algemeen verbindend voorschrift is neergelegd, heeft het college, gelet hierop, terecht niet doorslaggevend geacht.
In het licht hiervan gaat de motiveringsplicht van het college niet zo ver dat het college op alle in het advies van de brandweer vermelde aandachtspunten en knelpunten diende in te gaan. Het kon in dit geval volstaan met het voor kennisgeving aannemen van de in het advies vermelde aandachtspunten en aanbevelingen, waarbij het heeft gewezen op het in ontwikkeling zijnde risicocommunicatieplan en op zijn voornemen om het realiseren van een doelmatige aanrijdbeveiliging rondom de losplaats van de LPG-tankwagen nader te onderzoeken.
Het betoog slaagt.
2.10. Het tegen het besluit van 14 april 2011 gerichte beroep van [wederpartij] is ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 14 april 2011, kenmerk B20090051, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Deen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2011
604.