Uitspraak
201111160/1/H3 en 201111160/4/H3.
Datum uitspraak: 2 december 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State naar aanleiding van een ambtshalve ingesteld onderzoek of de bij de uitspraak van de voorzitter van 24 oktober 2011 in zaak nr. 201111160/3/H3 getroffen voorlopige voorziening moet worden opgeheven of gewijzigd en, met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 oktober 2011 in zaak nr. 11/1327 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Weesp,
en
de staatssecretaris.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2009 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat geweigerd om aan [wederpartij] een medische verklaring klasse 2 af te geven.
Bij besluit van 30 maart 2011 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 oktober 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris aan [wederpartij] de door hem gewenste verklaring binnen twee weken afgeeft en de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door haar vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 november 2011. Voorts heeft de staatssecretaris de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[wederpartij] heeft nog stukken ingediend.
Bij uitspraak van 24 oktober 2011 heeft de voorzitter, zonder behandeling van het verzoek ter zitting, bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de staatssecretaris geen medische verklaring aan [wederpartij] hoeft af te geven, voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
De voorzitter heeft op 23 november 2011 ambtshalve ter zitting onderzocht of aanleiding bestaat om de aldus getroffen voorziening op te heffen of te wijzigen. Daar zijn de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. Kops, werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. L. van Eck-Rasmussen, advocaat te Naarden, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.2. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Wet luchtvaart, voor zover thans van belang, geeft de minister op aanvraag een bewijs van bevoegdheid af, wanneer degene, die het heeft aangevraagd:
a. beschikt over een geldige medische verklaring;
(…).
Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, geeft de minister op aanvraag die medische verklaring af, indien betrokkene voldoet aan de eisen van medische geschiktheid om de werkzaamheden te verrichten, waarvoor betrokkene een bewijs van bevoegdheid of bevoegdverklaring heeft aangevraagd of is verleend.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld omtrent de eisen van medische geschiktheid.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart wordt, ten behoeve van een door de minister, al dan niet onder beperkingen, af te geven medische verklaring, degene, die zulk een verklaring heeft aangevraagd, gekeurd door een geneeskundige of door een geneeskundige instantie.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder f, kan de minister in ieder geval regels stellen met betrekking tot de eisen van medische geschiktheid en de beperkingen, waaronder de medische verklaring kan worden afgegeven.
Ingevolge artikel 32 kan de minister ten behoeve van de beslissing op bezwaar tegen een beschikking met betrekking tot een medische verklaring advies inwinnen bij een door de minister ingestelde Adviescommissie.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Regeling geneeskundige instanties, geneeskundigen en medische verklaringen voor de luchtvaart, voor zover thans van belang, worden medische keuringen klasse 2 uitgevoerd en de hieruit resulterende adviesrapportages aan de minister opgesteld met inachtneming van de medische eisen, voorgeschreven keuringsmethoden, voorgeschreven procedures, alsmede de eisen, gesteld aan de adviesrapportage, als bedoeld in:
a. JAR-FCL 3 subdeel C voor klasse 2 en
b. bijlage 2 bij deze regeling.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, voor zover thans van belang, kan de minister, al dan niet onder beperkingen, een medische verklaring klasse 2 afgeven, als:
a. hij een aanvraagformulier, als bedoeld in artikel 12, eerste lid, onderdeel d, daartoe heeft ontvangen,
b. hij een adviesrapportage van een geautoriseerde geneeskundige instantie of geneeskundige daartoe heeft ontvangen,
c. voldaan is aan artikel 13, eerste lid, en
d. de gezondheidstoestand van de aanvrager zodanig is, dat met afgifte de veiligheid niet in gevaar kan worden gebracht.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, hoort de Adviescommissie, indien noodzakelijk, de belanghebbenden binnen twee weken na ontvangst van het bezwaarschrift door de Adviescommissie.
Ingevolge het vierde lid brengt de Adviescommissie binnen vier weken na het eventuele horen van de belanghebbenden advies uit aan de minister.
JAR-FCL 3 subdeel C voor klasse 2, luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
"FCL 3.330
(a) Een aanvrager of houder van een medische verklaring klasse 2 mag geen bewezen medische voorgeschiedenis of klinische diagnose hebben van enige neurologische aandoening, welke waarschijnlijk interfereert met de veilige uitoefening van de bevoegdheden van het (de) toepasselijke bewijs (bewijzen) van bevoegdheid.
(b) Bijzondere aandacht moet worden besteed aan (zie bijlage 11 bij subdeel C):
(1) progressieve aandoening van het zenuwstelsel,
(2) epilepsie en andere oorzaken van bewustzijnsstoornissen,
(3) aandoeningen met een sterke neiging naar cerebrale dysfunctie,
(4) hoofdletsel,
(5) letsel van ruggenmerg en perifere zenuwen.
(c) Elektro-encefalografie wordt vereist, wanneer geïndiceerd door de voorgeschiedenis van de kandidaat of op klinische gronden (zie bijlage 11 bij subdeel C)."
Bijlage 11 luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
"3 Epileptiforme paroxysmale EEG-afwijkingen en focale langzame golven leiden gewoonlijk tot afkeuring. Verdere evaluatie moet door de AMS worden uitgevoerd.
(…)
Ieder hoofdletsel dat ernstig genoeg is om bewustzijnsverlies te veroorzaken of wat samengaat met letsel waarbij de hersenen gepenetreerd zijn, moet door de AMS worden beoordeeld en worden gezien door een consulent neuroloog die voor de AMS aanvaardbaar is. Er moet een volledig herstel en een geringe kans (de voor de AMS aanvaardbare limieten) op epilepsie zijn, voordat een beoordeling als zijnde geschikt mogelijk is."
In de toelichting bij JAR-FCL 3 is onder meer het volgende vermeld: "In het ergste geval vormt een vlieger met een uitschakelingsrisico van 1% per jaar, (waarbij de overdracht van de besturing niet voltooid is op het moment van zijn ongeschiktheid) een bedreiging voor het vliegtuig van een op 106 vlieguren/vluchten. Wanneer slechts 10% van die vlucht kritiek is, wordt de kans op een ongeval met een factor 10 (een op 107) verkleind, en indien slechts een procent van de overdrachten mislukt, wordt de kans opnieuw verkleind met een factor van circa 100 (een op 109 vlieguren/vluchten). Dit is het cijfer dat in paragraaf 2 wordt genoemd als acceptabel streefcijfer voor ongevallen met een medische oorzaak en aldus lijkt het voorgestelde risico op het ongeschikt raken van beroepsvliegers à 1% per jaar gerechtvaardigd en dient te worden aanvaard.
Privévliegers
Er bestaan geen wereldwijde statistische gegevens over dodelijke ongevallen van privévliegers. De beschikbare Noord-Amerikaanse en Europese statistieken wijzen in de richting van een cijfer voor ongevallen met dodelijke afloop dat honderd maal hoger ligt dan bij grote straalverkeersvliegtuigen. Het lijkt derhalve redelijk om een ongevallencijfer voor de privéluchtvaart na te streven dat honderdmaal hoger is dan dat van de verkeersluchtvaart, dus 1 per 107 x 100, oftewel 1 per 105 vlieguren. Wanneer we andermaal erop wijzen dat de vlieger deel uitmaakt van het operationele systeem en zijn gezondheid slechts een deel van het risico voor dat systeem uitmaakt, dan dient het streefcijfer voor ongevallen met een medische oorzaak in de privéluchtvaart lager te zijn dan 1 per 1.000.000 vlieguren, dus 10-6 à 10-7. In het algemeen vliegen privévliegers niet samen met andere gekwalificeerde vliegers en daarmee vormt acuut ongeschikt raken een onmiddellijke bedreiging voor de veiligheid van de vlucht gedurende de gehele duur ervan. Het risico op een dodelijk ongeval tengevolge van ongeschiktheid tijdens de vlucht moet dan ook gelijk zijn aan het risico van ongeschiktheid (10-6 à 10-7). In het voorgaande hebben we beweerd dat 1% per jaar overeenkomt met 1 per 106 vlieguren, en het is derhalve redelijk om te stellen dat een privévlieger met een uitschakelingsrisico à 1% per jaar voldoet aan het streefcijfer voor ongevallen met een medische oorzaak in de privéluchtvaart. De privévlieger met een aandoening die een potentieel risico van 1% per jaar of meer in zich bergt, moet uitgaan van hetzelfde soort onderzoek als datgene waaraan een beroeps-/verkeersvlieger in een vliegtuig met een meerkoppige bemanning zich dient te onderwerpen. Voor een tot een "met safety pilot" beperkte verklaring kan met een minder uitgebreid onderzoek worden volstaan, aangezien het extra bemanningslid tot op zekere hoogte het eventuele extra risico zou ondervangen."
2.3. De minister heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat bij [wederpartij] waarschijnlijk vanwege een zeer ernstig auto-ongeval in 2000 EEG-afwijkingen zijn geconstateerd. Daarom is hem onder meer in 2006 een medische verklaring klasse 2 geweigerd. De keuring van 8 januari 2009 voegt geen nieuwe gezichtspunten toe.
De staatssecretaris heeft aan het besluit van 30 maart 2011 ten grondslag gelegd dat de Adviescommissie negatief advies heeft uitgebracht. Zij heeft zich daarbij gebaseerd op wetenschappelijke medische literatuur, waaruit volgens haar volgt dat na ernstig hersenletsel een toegenomen risico op epilepsie bestaat en dit risico langdurig blijft bestaan. Binnen de beroepsgroep bestaat geen consensus over de duur van het verhoogde risico, maar indien er twijfel is, prevaleert het belang van vliegveiligheid boven dat van betrokkene. Aan de literatuur wordt in dit verband voorts groter gewicht toegekend dan aan het oordeel van een medisch deskundige over die literatuur. Daarom wordt afgeweken van het advies van de deskundigen die [wederpartij] hebben onderzocht, aldus dat besluit.
2.4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd, waarom hij van het positieve advies van de neuroloog en neuropsycholoog die [wederpartij] hebben onderzocht is afgeweken, heeft miskend dat de kans op een posttraumatische epilepsie niet per individu valt vast te stellen en volgens evidence based medicine het in een wetenschappelijk tijdschrift, zoals The Lancet, gepubliceerde oordeel heeft te prevaleren boven dat van een medisch deskundige over die publicatie. Volgens twee zodanige publicaties bestaat bij ernstig hersenletsel tot geruime tijd na het ontstaan van dat letsel een verhoogd risico op epilepsie, aldus de staatssecretaris. Voorts heeft de rechtbank er ten onrechte betekenis aan gehecht dat de Federal Aviation Authority (hierna: FAA) [wederpartij] wel een medische verklaring heeft verleend, nu de FAA de JAR-FCL niet hoeft toe te passen en niet toepast.
2.4.1. Niet in geschil is dat [wederpartij] bij het auto-ongeval in 2000 ernstig hersenletsel heeft opgelopen.
De staatssecretaris mocht zijn oordeel dat hij [wederpartij] in verband daarmee geen medische verklaring klasse 2 verleent in beginsel baseren op het advies van de Adviescommissie, waarin medisch deskundigen zitting hebben. Er zijn in dit geval geen bijzondere omstandigheden om daar anders over te oordelen. Dat de neuroloog en neuropsycholoog die [wederpartij] in het kader van de keuring hebben onderzocht anders hebben geadviseerd, is geen zodanige omstandigheid. Dat de Adviescommissie tot een ander oordeel komt dan waartoe de keurende artsen zijn gekomen, is een mogelijk en voorzien gevolg van de regelgeving. Voorts is van belang dat de staatssecretaris heeft gemotiveerd, waarom hij het risico van een epileptisch incident bij [wederpartij] in navolging van de Adviescommissie hoger inschat dan hij voor een houder van een bewijs van bevoegdheid aanvaardbaar acht. Tot dat oordeel is de staatssecretaris bevoegd en voor dat oordeel is deze verantwoordelijk. Dat de Adviescommissie aan de desbetreffende wetenschappelijke publicaties groter gewicht heeft gehecht dan aan het oordeel van de medisch deskundigen die [wederpartij] hebben onderzocht, is geen grond voor een ander oordeel, reeds omdat het risico op zodanig incident, zoals de staatssecretaris onweersproken heeft gesteld, niet individueel valt vast te stellen en die publicaties zijn gestoeld op onderzoeken naar groepen. Volgens die publicaties bestaat bij een groep met ernstig hersenletsel, als zich bij [wederpartij] heeft voorgedaan, tot geruime tijd na het ontstaan van dat letsel een toegenomen risico op posttraumatische epilepsie.
De staatssecretaris betoogt evenzeer terecht dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft gehecht aan de omstandigheid dat de FAA [wederpartij] wel een vliegmedische verklaring heeft verleend, nu de FAA bij de beoordeling andere voorschriften toepast en niet de JAR-FCL toepast.
Het betoog slaagt.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzitter het door [wederpartij] tegen het besluit van de staatssecretaris van 30 maart 2011 ingestelde beroep ongegrond verklaren. Dientengevolge vervalt de getroffen voorlopige voorziening.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 oktober 2011 in zaak nr. 11/1327, voor zover aangevallen;
III. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 30 maart 2011 ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2011
176-622.