Uitspraak
201101958/1/H3.
Datum uitspraak: 16 november 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gemeente [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 27 december 2010 in zaak nr. 10/625 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2009 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd ter hoogte van € 3780,00.
Bij besluit van 8 januari 2010 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 februari 2011, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.W. de Rijk, advocaat te Helmond, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. R. Ramsoedh, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3 eerste lid, aanhef en onder a, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) zorgt de werkgever voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert deze daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt: tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd, organiseert de werkgever de arbeid zodanig dat daarvan geen nadelige invloed uitgaat op de veiligheid en de gezondheid van de werknemer.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, legt de werkgever bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid in een inventarisatie en evaluatie schriftelijk vast welke risico's de arbeid voor de werknemers met zich brengt.
Ingevolge artikel 16, tiende lid, zijn, voor zover thans van belang, de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur, voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding. Ter zake van de overtredingen, bedoeld in de vorige zin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
De voorschriften en verboden welke de werkgever en de werknemers verplicht zijn na te leven zijn neergelegd in het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, worden, indien werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, ongeacht of met deze stoffen daadwerkelijk arbeid wordt of zal worden verricht, in het kader van de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van de wet, de aard, de mate en de duur van die blootstelling beoordeeld teneinde de gevaren voor de werknemers te bepalen.
Ingevolge artikel 4.45, eerste lid, wordt de concentratie van asbeststof in de lucht zo laag mogelijk onder de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, worden asbest, een asbesthoudend product en een product waaruit asbeststof vrijkomt opgeborgen en vervoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, worden afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, zo spoedig mogelijk verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat.
Ingevolge artikel 4.46 overschrijdt de concentratie van asbeststof in de lucht niet de grenswaarde van 0,01 vezel per kubieke centimeter, berekend over een referentieperiode van acht uur.
Ingevolge artikel 4.48 "Risicoklasse 2" is indien uit de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, blijkt dat de concentratie van asbeststof in de lucht waaraan werknemers in verband met de arbeid worden blootgesteld, hoger is dan de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, maar lager is dan of gelijk is aan 1 vezel per kubieke centimeter, uitgaande van een referentieperiode van acht uur, in aanvulling op paragraaf 3 tevens paragraaf 4 "Aanvullende voorschriften voor het werken met asbest en asbesthoudende producten" van toepassing.
Ingevolge artikel 4.54a, eerste lid, wordt in het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:
a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt;
b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a;
c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.
Ingevolge artikel 4.54d, eerste lid, aanhef en onder a, worden de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, indien de concentratie van asbeststof is ingedeeld in risicoklasse 2 of 3 verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door de minister of een certificerende instelling.
Ingevolge artikel 9.1 is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste categorie aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 4.54a en artikel 4.54d, eerste en derde tot en met negende lid
Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder d, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de tweede categorie aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 4.45, eerste lid.
Voor de uitvoering van de regels bij of krachtens de Arbowet heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregels) opgesteld.
Volgens beleidsregel 33 "Boeteoplegging", vierde lid, aanhef en onder a en b, kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verhoging respectievelijk verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
a. in geval van ernstige overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven zoals genoemd in bijlage 2, wordt het normbedrag met twee vermenigvuldigd;
b. vervolgens kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde verdubbelde normbedrag:
1e indien de werkgever aantoont dat hij de risico's van de werkzaamheden waarbij de overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven, zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de bestuurlijke boete met eenderde gematigd;
2e indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete met nog eenderde gematigd;
3e indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
2.2. De minister heeft [appellante] boetes opgelegd omdat op 18 april 2008 is vastgesteld dat op een locatie aan de [locatie] te Tilburg de artikelen 4.45, eerste lid, 4.54a, eerste lid, en 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit zijn overtreden. Tijdens een inspectie bij de verbouwing van een winkelpand op de betrokken locatie troffen inspecteurs van de Arbeidsinspectie een stuk pijp aan, dat uit asbesthoudend materiaal bestond. De pijp was afkomstig uit een gat in de muur. Twee andere delen van de pijp waren met een container zand afgevoerd. De werknemers droegen tijdens de werkzaamheden geen beschermende kleding. De minister heeft [appellante] een boete opgelegd van € 2700,00, omdat het asbesthoudend materiaal niet op de juiste wijze is afgevoerd, waardoor de hoeveelheid asbeststof in de lucht niet zo laag mogelijk werd gehouden. Tevens is een boete opgelegd van € 540,00, omdat voorafgaand aan de werkzaamheden de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten niet volledig is geïnventariseerd. Ten slotte is een boete opgelegd van € 540,00, omdat de werkzaamheden niet zijn uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de situatie een gevaar opleverde voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers.
2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het standpunt van [appellante] dat de werkzaamheden nimmer van zodanige aard zijn geweest dat er van mag worden uit gegaan dat de concentratie asbeststof in de lucht de grenswaarde van 0,01 vezel per kubieke centimeter heeft overschreden, niet is onderbouwd. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [appellante] artikel 4.45 van het Arbobesluit heeft overtreden. [appellante] stelt dat deze overwegingen van de rechtbank onvoldoende zijn gemotiveerd.
2.4. De enkele stelling dat de rechtbank deze overwegingen onvoldoende gemotiveerd heeft slaagt niet. Met hetgeen de rechtbank onder 20 tot en met 23 van haar uitspraak heeft overwogen is voldoende gemotiveerd waarom de minister zich zonder een daartoe uitgevoerd luchtonderzoek op het standpunt mocht stellen dat de werkzaamheden zijn in te delen in risicoklasse 2, waarbij het vrijkomen van asbest evident is en de concentratie van asbest in de lucht de grenswaarde van 0.01 vezel per kubieke centimeter heeft overschreden. De asbesthoudende pijp is immers bij het verwijderen daarvan stukgeslagen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden.
Het betoog faalt.
2.5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is voldaan aan de eerste matigingsfactor. Daartoe stelt zij dat de rechtbank niet adequaat heeft gemotiveerd waarom de door haar toegepaste maatregelen, na ontdekking van mogelijk asbesthoudend materiaal, niet kunnen worden beschouwd als een risico-inventarisatie op dat specifieke moment en het treffen van de redelijkerwijze op dat moment te nemen maatregelen. Voorts stelt [appellante] dat de rechtbank rekening had dienen te houden met de reële gang van zaken in de dagelijkse praktijk bij het uitvoeren van verbouwingen.
2.5.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat op het moment dat het vermoeden bestond dat de zich achter de wand bevindende pijp asbest bevatte, het voor de hand zou hebben gelegen een risico-inventarisatie van de werkzaamheden te verrichten en op grond daarvan maatregelen te treffen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet de vereiste zorgvuldigheidsmaatregelen heeft genomen die in redelijkheid van haar konden worden verlangd, aangezien na de ontdekking van asbesthoudend materiaal de werkzaamheden niet onmiddellijk zijn stilgelegd, om eerst alle maatregelen te nemen die de risico's op blootstelling aan een kankerverwekkende stof tegengaan. De werkzaamheden die zijn uitgevoerd, zijn niet verricht overeenkomstig de werkwijze zoals deze is voorgeschreven in het Arbobesluit. Nu risico-inventarisatie niet of niet afdoende heeft plaatsgevonden en op grond daarvan geen maatregelen zijn getroffen, heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat niet is voldaan aan de eerste matigingsfactor van beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b. De andere matigingsfactoren komen, gelet op het cumulatieve karakter ervan, niet meer aan de orde.
Het betoog faalt.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. De Leeuw-van Zanten
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2011
97-721.