Uitspraak
201106883/1/V3.
Datum uitspraak: 9 november 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 1 juni 2011 in zaak nr. 11/11581 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij brief van 3 januari 2011 heeft de minister, voor zover thans van belang, de vreemdeling te kennen gegeven dat hij Nederland onmiddellijk dient te verlaten (hierna: het terugkeerbesluit).
Bij besluit van 1 april 2011 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 1 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 22 juni 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 13 juli 2011 heeft de minister het door de vreemdeling tegen het terugkeerbesluit van 3 januari 2011 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.M.H.W. Heerebeek, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Volgens punt 6 van de considerans van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de Terugkeerrichtlijn), voor zover thans van belang, moeten, overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen van de EU, beslissingen die op grond van deze richtlijn worden genomen per geval worden vastgesteld en op objectieve criteria berusten, die zich niet beperken tot het loutere geval van illegaal verblijf.
Volgens punt 10, voor zover thans van belang, verdient, zolang geen reden bestaat om aan te nemen dat dit de terugkeerprocedure ondermijnt, vrijwillige terugkeer de voorkeur boven gedwongen terugkeer en dient een termijn voor vrijwillig vertrek te worden toegekend.
Ingevolge artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn wordt onder "risico op onderduiken" verstaan het in een bepaald geval bestaan van redenen, gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, zich zal onttrekken aan het toezicht.
Ingevolge het vierde lid wordt onder een "terugkeerbesluit" verstaan de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt in een terugkeerbesluit een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld, onverminderd de in de leden 2 en 4 bedoelde uitzonderingen.
Ingevolge het vierde lid kunnen de lidstaten, indien er een risico op onderduiken bestaat, of een aanvraag voor een verblijfsvergunning als kennelijk ongegrond dan wel frauduleus afgewezen is, dan wel indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, of een termijn toekennen die korter is dan zeven dagen.
Ingevolge artikel 61, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) dient de vreemdeling die niet of niet langer rechtmatig verblijf heeft Nederland uit eigen beweging te verlaten binnen de in artikel 62 bepaalde termijn.
Ingevolge artikel 62, eerste lid, dient de vreemdeling, nadat zijn rechtmatig verblijf is geëindigd, Nederland uit eigen beweging binnen vier weken te verlaten.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, dient de vreemdeling die onmiddellijk voorafgaand aan zijn binnenkomst in Nederland geen rechtmatig verblijf heeft gehad, in afwijking van het eerste lid, Nederland onmiddellijk te verlaten.
2.2. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, tot het oordeel gekomen dat in artikel 62, derde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, noch elders in de wet de door artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn vereiste objectieve criteria om een risico op onderduiken aan te nemen, kunnen worden gevonden. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat artikel 62, derde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 slechts de situatie betreft waarin aan onrechtmatig verblijf geen rechtmatig verblijf vooraf is gegaan, zodat het standpunt van de minister er in wezen op neerkomt dat in deze vorm van niet rechtmatig verblijf zonder meer een reden ligt om aan te nemen dat de vreemdeling zich zal onttrekken aan het toezicht, hetgeen volgens de rechtbank niet in overeenstemming met het systeem van de Terugkeerrichtlijn kan worden geacht. Immers, de Terugkeerrichtlijn is in beginsel steeds van toepassing in geval van niet rechtmatig verblijf zodat volgens de hoofdregel, ondanks de onrechtmatigheid van het verblijf, een vertrektermijn dient te worden geboden. Mede onder verwijzing naar punt 6 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn, moet volgens de rechtbank dan ook worden aangenomen dat criteria op grond waarvan van die hoofdregel kan worden afgeweken, niet de enkele onrechtmatigheid van het verblijf kunnen betreffen.
2.3. In de enige grief klaagt de minister, voor zover thans van belang, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, heeft miskend dat artikel 62, derde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 niet slechts de enkele situatie van onrechtmatig verblijf omschrijft, maar ziet op een meer specifieke situatie waarin een wettelijk criterium voor risico op onderduiken besloten ligt, te weten de situatie dat een vreemdeling illegaal de landsgrenzen heeft overschreden, zich nimmer heeft gemeld bij de korpschef en ook nimmer heeft getracht zijn verblijf te legaliseren. Volgens de minister is dat criterium aldus op een toereikende wijze in de wet vastgelegd. Daartoe heeft de minister gewezen op de geschiedenis van de totstandkoming van de Terugkeerrichtlijn, waaruit volgens hem blijkt dat de Raad van Ministers het risico op onderduiken onder meer aanwezig acht indien een vreemdeling zonder toestemming het grondgebied van een lidstaat is binnengetreden en vervolgens geen verblijfsaanvraag heeft ingediend. Hoewel dit niet in de definitieve tekst van de Terugkeerrichtlijn is opgenomen, kan in het licht daarvan de tekst van artikel 62, derde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, naar opvatting van de minister, onverkort als het door de Terugkeerrichtlijn bedoelde objectieve wettelijke criterium gelden, zolang tevens het in punt 6 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn neergelegde uitgangspunt wordt nageleefd dat een beslissing op grond van de Terugkeerrichtlijn van geval tot geval wordt beoordeeld en tevens is gestoeld op andere overwegingen dan onrechtmatig verblijf. Dat uitgangspunt is in dit geval in acht genomen, gelet op de gronden van de inmiddels aan de vreemdeling opgelegde bewaringsmaatregel en in aanmerking genomen dat de vreemdeling in de periode voorafgaand aan de uitreiking van het terugkeerbesluit of de inbewaringstelling geen stappen heeft ondernomen om zelfstandig zijn vertrek te realiseren. Derhalve is de vreemdeling in het terugkeerbesluit terecht een vertrektermijn onthouden, aldus de minister.
2.3.1. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister voorts nog toegelicht dat hij zich op zichzelf kan verenigen met de overweging van de rechtbank dat criteria op grond waarvan van de hoofdregel dat een vreemdeling een vertrektermijn dient te worden geboden kan worden afgeweken, niet de enkele onrechtmatigheid van het verblijf kunnen betreffen, maar dat de rechtbank heeft miskend dat het in bezwaar gehandhaafde terugkeerbesluit niet op dat enkele gegeven berust.
2.3.2. Anders dan de minister betoogt, is met artikel 62, derde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 niet voldaan aan het in artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn gestelde vereiste dat een risico op onderduiken moet zijn gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria. Ook bezien in samenhang met de Memorie van Toelichting op de Vw 2000 (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 64) – waarin, voor zover thans van belang, staat vermeld dat in het derde lid de vertrektermijn is neergelegd van de vreemdeling die onmiddellijk voorafgaand aan zijn binnenkomst in Nederland geen rechtmatig verblijf heeft gehad, hetgeen wil zeggen nimmer een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning heeft ingediend, waarmee wordt gedoeld op de vreemdeling die illegaal in Nederland verblijft – behelst deze bepaling louter een omschrijving van een categorie vreemdelingen, zonder dat daarin een nadere uitwerking van objectieve criteria is opgenomen op grond waarvan op individuele basis het risico op onderduiken kan worden beoordeeld. Als gevolg daarvan ziet deze bepaling op een zeer ruime kring van personen. Dat in individuele gevallen bij de beoordeling of een vreemdeling onder het toepassingsbereik van voormelde bepaling valt tevens kan worden betrokken of de vreemdeling ook in bewaring is gesteld en zo ja, of uit de gronden waarop die maatregel berust onttrekkingsgevaar kan worden afgeleid, maakt dat niet anders. Die nadere motivering is niet van belang voor het antwoord op de vraag of de desbetreffende vreemdeling onder de in die bepaling bedoelde categorie van vreemdelingen valt, terwijl het enkele behoren tot die categorie, gelet op de imperatieve formulering van artikel 62, derde lid, van de Vw 2000, reeds grond is om de betrokken vreemdeling een vertrektermijn te onthouden. Bovendien zijn de criteria op grond waarvan een vermoeden van onttrekking aan de uitzetting mag worden aangenomen, en waarop de gronden die aan een inbewaringstelling ten grondslag kunnen worden gelegd steunen, neergelegd in de Vreemdelingencirculaire 2000. Dat is niet in overeenstemming met het door artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn vereiste niveau van regulering.
Aan de totstandkomingsgeschiedenis van de Terugkeerrichtlijn en de in dat kader door de Raad van Ministers ingenomen standpunten waar de minister in zijn grief op heeft gewezen, kan tot slot niet de door hem gewenste waarde worden gehecht, reeds omdat die niet in de definitieve en de in dit opzicht duidelijke tekst van de Terugkeerrichtlijn zijn opgenomen.
Gelet op het voorgaande faalt de grief.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.5. Bij besluit van 13 juli 2011 heeft de minister het door de vreemdeling tegen het terugkeerbesluit gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zodat het hoger beroep, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht wordt mede een beroep tegen dat besluit te omvatten.
Bij het besluit van 13 juli 2011 is het terugkeerbesluit gehandhaafd. Uit hetgeen hiervoor onder 2.3.2. is overwogen volgt dat voor dat terugkeerbesluit, voor zover daarin de vreemdeling een vertrektermijn is onthouden vanwege een risico op onderduiken, een wettelijke grondslag ontbreekt. Het beroep tegen het besluit van 13 juli 2011 is derhalve gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.
2.6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Immigratie en Asiel van 13 juli 2011 met kenmerk DT&V/2011/UIT-362 gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. veroordeelt de minister voor Immigratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 56.99.94.977) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker Dekker, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Wijker-Dekker
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2011
562.
Verzonden: 9 november 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser