Uitspraak
201101583/1/H3.
Datum uitspraak: 9 november 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Houwerzijl, gemeente De Marne,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 16 december 2010 in zaak nr. 10/279 in het geding tussen:
[wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], allen wonend te Houwerzijl, gemeente De Marne,
en
het college van burgemeester en wethouders van De Marne.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2008 heeft het college een verzoek om handhavend op te treden tegen de afsluiting van het pad tussen de Hollemastraat en de Zwarteweg door [appellant] en [belanghebbende], afgewezen.
Bij besluit van 10 februari 2010 heeft het college opnieuw beslist op de door [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] - verzoekers om handhaving - daartegen gemaakte bezwaren en die bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 december 2010, verzonden op 22 december 2010, heeft de rechtbank de door [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 10 februari 2010 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt op de bezwaren van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 februari 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J. Smaling, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door W.K. de Wind, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], vertegenwoordigd door [wederpartij A], en [belanghebbende], vertegenwoordigd door W.F. Olde Kalter, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet, worden in deze wet onder wegen mede verstaan voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, is een weg openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren voor het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren voor het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap;
III. […].
Ingevolge artikel 7 heeft een weg opgehouden openbaar te zijn:
I. wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder A, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente De Marne (hierna: de APV) wordt in deze verordening verstaan dan wel mede verstaan onder weg:
1. de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wvw 1994 […].
Ingevolge artikel 2.1.5.1, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte te gebruiken anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan.
2.2. Voor de beoordeling van deze zaak gaat de Afdeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[appellant] en [belanghebbende] zijn eigenaren van twee naast elkaar gelegen percelen grond in Houwerzijl. Over deze grond liep een pad dat de Hollemastraat en de Zwarteweg verbond. Eind jaren tachtig is dit pad op verzoek van de [toenmalige eigenaar] van de grond in verband met zijn bedrijfsvoering ongeveer 30 graden naar het oosten verlegd. Het pad verbindt sindsdien nog steeds de Hollemastraat en de Zwarteweg, maar loopt thans langs het Houwerzijlsterdiep. Het pad is maximaal ongeveer 45 meter verwijderd van het oorspronkelijke tracé. Het pad werd door de dorpsbewoners gebruikt als wandel- en fietspad, totdat [appellant] en [belanghebbende] het pad begin 2008 hebben afgesloten met balen hooi, takken en een landbouwvoertuig.
2.3. [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de afsluiting van het pad, omdat het pad, dat volgens hen deel uitmaakt van het eeuwenoude kerkpad Houwerzijl-Niekerk, een openbare weg is.
Bij het besluit van 10 februari 2010 heeft het college de afwijzing van dat verzoek gehandhaafd, omdat het pad door de verlegging feitelijk een nieuw pad is geworden, dat niet als openbaar kan worden aangemerkt. Volgens het college is het pad niet openbaar, omdat het niet voorkomt op de wegenlegger, door de vorige rechthebbende en de huidige rechthebbenden niet als openbaar is bestemd, en ook niet ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I of II, van de Wegenwet openbaar is geworden door verjaring.
2.4. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] geen belanghebbenden bij het verzoek om handhaving zijn, zodat de afwijzing van dat verzoek geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.4.1. Ter zitting is vast komen te staan dat [wederpartij B] en [wederpartij C] in de directe nabijheid van het pad wonen en daarvan voor de afsluiting veelvuldig recreatief gebruik maakten. Gelet hierop heeft de rechtbank hen terecht aangemerkt als belanghebbenden bij het verzoek om handhaving. De afwijzing van dat verzoek is ten aanzien van hen derhalve een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
[wederpartij A] woont echter niet in de directe nabijheid van het pad en heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat zij een persoonlijk belang heeft bij de openbaarheid van het pad dat zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere personen die niet in de directe nabijheid van het pad wonen, maar daarvan toch gebruik willen maken. Naar het oordeel van de Afdeling is zij derhalve geen belanghebbende, is haar verzoek om handhaving niet een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, is het besluit van 2 september 2008 niet tot haar gericht en heeft het college het bezwaar van [wederpartij A] tegen dat besluit ten onrechte ontvankelijk geacht.
2.4.2. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank, zij het op andere gronden, het beroep van [wederpartij A] tegen het besluit van 10 februari 2010 terecht gegrond verklaard en dat besluit, ten aanzien van [wederpartij A], terecht vernietigd. De aangevallen uitspraak dient in zoverre met verbetering van de gronden te worden bevestigd. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college met inachtneming van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij A] neemt. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door dat bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
2.5. Aangezien [wederpartij B] en [wederpartij C] wel belanghebbenden zijn, heeft de rechtbank hun beroep tegen de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van hun verzoek terecht inhoudelijk behandeld. De Afdeling zal daarom overgaan tot de behandeling van de gronden die [appellant] tegen de inhoudelijke overwegingen van de uitspraak van de rechtbank heeft aangevoerd.
2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het pad op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef onder I en II, van de Wegenwet openbaar is. Hij betwijfelt of het kerkpad Houwerzijl-Niekerk inderdaad over zijn perceel heeft gelopen. Bovendien is volgens hem met het verleggen van het pad een nieuwe situatie ontstaan, en staat vast dat het verlegde pad niet gedurende 30 jaar of meer voor een ieder toegankelijk is geweest.
2.6.1. [toenmalige eigenaar] heeft op 22 september 2009 ten overstaan van de burgemeester en een archivaris van de gemeente verklaard dat de inwoners van Houwerzijl sinds mensenheugenis gebruik hebben gemaakt van het pad, zoals dat vóór de verlegging over zijn grond liep. Deze grond was al vele generaties lang in eigendom van de familie [toenmalige eigenaar] en de familie heeft het pad altijd beschouwd als een pad dat voor een ieder toegankelijk moest zijn. Volgens hem liep het pad naar de kerkwierde in Vliedorp. De Afdeling acht het op basis van deze verklaring, die wordt onderschreven door het college, aannemelijk dat het pad in ieder geval vóór de verlegging gedurende 30 jaar of meer voor een ieder toegankelijk is geweest als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet. Of het pad ook daadwerkelijk deel uitmaakte van het kerkpad Houwerzijl-Niekerk, hetgeen [appellant] betwist, is voor dat oordeel niet van belang.
De verlegging van het pad door [toenmalige eigenaar] heeft blijkens zijn verklaring van 22 september 2009, een verklaring van een oud-medewerker van de gemeente van 26 maart 2008, een verklaring van de voorzitter van de Vereniging Dorpsbelangen Houwerzijl van september 2008 en verscheidene notulen van die vereniging van 1986 tot 2002 plaatsgevonden in overleg met het waterschap en de vereniging en met medewerking van de gemeente. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit deze stukken niet blijkt dat partijen, waaronder de toenmalige eigenaar, de intentie hadden het pad aan het openbaar verkeer te onttrekken, maar dat hieruit juist blijkt dat het niet de bedoeling was de veelgebruikte route te beëindigen en dat er daarom voor is gekozen het bestaande pad te verleggen. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het pad met het enkel verleggen ervan niet is opgehouden openbaar te zijn.
De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het pad op het moment van afsluiten niet gedurende 30 jaar of meer voor een ieder toegankelijk is geweest als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet.
Het betoog faalt.
2.7. Aangezien het pad reeds openbaar is op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet, behoeft het betoog van [appellant] voor zover dat ziet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet geen bespreking.
2.8. Uit het hiervoor onder 2.6.1. overwogene volgt dat het college op grond van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV, gelezen in verbinding met artikel 125 van de Gemeentewet, bevoegd is handhavend op te treden tegen de afsluiting van het pad, zodat de rechtbank het besluit van 10 februari 2010 ten aanzien van [wederpartij B] en [wederpartij C] terecht en op goede gronden heeft vernietigd.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het betoog van [appellant] dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is, omdat er een alternatieve wandelroute beschikbaar is, dient door het college te worden meegewogen bij een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij B] en [wederpartij C], en behoeft thans geen bespreking.
2.9. Het hoger beroep is gegrond. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.4.1. en 2.4.2. dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij A] neemt, en zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [wederpartij A] alsnog niet-ontvankelijk te verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 16 december 2010 in zaak nr. 10/279, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij A] neemt;
III. verklaart het bezwaar van [wederpartij A] niet-ontvankelijk;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Marne van 10 februari 2010 met kenmerk 2010000252;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Marne tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Marne aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 224,00 (zegge: tweehonderdvierentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2011
611.