Uitspraak
201010580/1/H1.
Datum uitspraak: 19 oktober 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 27 september 2010 in zaak nr. 10/384 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Pigheide B.V.
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 september 2009 heeft het college, voor zover van belang, geweigerd een projectbesluit te nemen en bouwvergunning te verlenen voor het bouwen van een vleesvarkensstal op de percelen kadastraal bekend gemeente Helden, sectie H, nrs. 1670,1671 en 1672, gelegen aan de Rongvenweg te Egchel.
Bij besluit van 30 maart 2010 heeft het college het door Pigheide daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 14 september 2009 na verbetering van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 27 september 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door Pigheide daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 maart 2010 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 november 2010, en Pigheide bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2010, hoger beroep ingesteld. Pigheide heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 2 december 2010.
Bij besluit van 7 december 2010 heeft het college, voor zover van belang, het door Pigheide gemaakte bezwaar tegen het besluit van
14 september 2009 opnieuw gegrond verklaard en het besluit van
14 september 2009 voor zover het betrekking heeft op de weigering om een bouwvergunning te verlenen na verbetering van de motivering gehandhaafd.
Pigheide en het college hebben een nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2011, waar het college, vertegenwoordigd door drs. P.J.G. Fleuren, wethouder, en mr. L.F.J. Delahaije, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en Pigheide, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. M. Peeters, advocaat te Helmond, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het project, dat voorziet in het oprichten van een vleesvarkensstal op de percelen, is in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" op de percelen rustende bestemming "Agrarische doeleinden A". Bij het besluit van 14 september 2009 heeft het college geweigerd een projectbesluit te nemen, omdat de gronden waarop het project is voorzien zijn gelegen buiten het door de gemeenteraad van Helden, thans gemeente Peel en Maas, op 16 juli 2009 vastgestelde nader begrensde landbouwontwikkelingsgebied (hierna: LOG). Hoewel de gronden zijn gelegen in een zoekgebied LOG zoals opgenomen in het Reconstructieplan Noord- en Midden-Limburg, heeft de gemeenteraad het zoekgebied nader begrensd om de milieuruimte binnen het LOG veilig te stellen voor de bedrijven die op een andere plek binnen de gemeente een knelpunt vormen naar het LOG te kunnen verplaatsen en om de kwaliteit van het woon-en leefklimaat in de kern Egchel te verbeteren.
2.2. Ter zitting heeft het college verklaard dat het kan instemmen met de vernietiging van het besluit van 30 maart 2010, omdat de door de gemeenteraad vastgestelde nadere begrenzing, en daarmee dat besluit, niet van een draagkrachtige motivering is voorzien. Het college kan zich echter niet verenigen met alle overwegingen die de rechtbank aan die vernietiging ten grondslag heeft gelegd. De omvang van het geding is derhalve beperkt tot de inhoud van de in hoger beroep betwiste rechtsoverwegingen.
2.3. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wro, zoals die luidde ten tijde van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
Ingevolge het vierde lid kan de gemeenteraad de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.
2.4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bij de nadere motivering van de begrenzing van het LOG, zoals die door de gemeenteraad is vastgesteld, rekening moet worden gehouden met de bijzondere positie van Pigheide, die is gelegen in het feit dat Pigheide eigenares is van gronden binnen het zoekgebied en het feit dat zij beschikt over een milieuvergunning.
2.4.1. Het betoog slaagt. Het college stelt terecht dat genoemde feiten niet relevant zijn voor de beantwoording van de vraag of het project overeenstemt met een goede ruimtelijke ordening. In dat verband is op zich niet van belang wie eigenaar is van de gronden. De omstandigheid dat college van burgemeester en wethouders van Helden bij besluit van 17 juni 2008 aan [rechtsvoorganger], de rechtsvoorganger van Pigheide, een mileuvergunning heeft verleend voor de oprichting van een vleesvarkens- en zeugenhouderij op de percelen is in dat kader evenmin van belang. Bij dit besluit kon de gewenste ruimtelijke ontwikkeling niet worden betrokken. Het betrekken van de ruimtelijke ontwikkeling diende plaats te vinden in het kader van de beslissing op een aanvraag om een bouwvergunning. Artikel 8.9, derde lid, van de Wet milieubeheer, dat een wettelijke grondslag bood voor het weigeren van een milieuvergunning wegens strijd met het bestemmingsplan, is pas op 1 juli 2008 in werking getreden. In de brief van 17 juni 2008, waarbij het besluit is toegezonden, is de aanvrager er ook op gewezen dat voor het oprichten van de inrichting tevens een bouwvergunning is vereist, die zal moeten worden getoetst aan het bestemmingsplan. Van de milieuvergunning kon evenmin gebruik worden gemaakt, nu ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer deze in de gevallen dat het oprichten of veranderen van een inrichting tevens is aan te merken als bouwen als bedoeld in de Woningwet, niet eerder in werking treedt dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.6. Bij besluit van 7 december 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door Pigheide gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.7. Bij besluit van 7 december 2010 heeft het college, voor zover hier van belang, het besluit van 14 september 2009 na aanvulling van de motivering gehandhaafd.
In het besluit is vermeld dat uit de concepten van de "Structuurvisie Intensieve veehouderij en Glastuinbouw" (hierna: de conceptstructuurvisie) en het "Plan-MER Intensieve Veehouderij en Glastuinbouw" (hierna het conceptplan-MER) blijkt dat binnen de gemeente Peel en Maas 290 bestaande locaties voor intensieve veehouderij aanwezig zijn, waarvan er 206 in aanmerking komen voor schaalvergroting en 84 in hun ontwikkelingsmogelijkheden worden beperkt. Een aantal van deze locaties is gelegen in de zones rondom de verschillende kernen in de gemeente. De bedrijven aldaar zijn in het verleden ter plaatse gevestigd, maar oefenen een negatieve invloed uit op het woon- en leefklimaat van de kernen. Het beleid is gericht op een kwaliteitsverbetering van het woon- en leefklimaat van de kernen en het bieden van ontwikkelingsmogelijkheden voor de 10 à 12 bedrijven die die mogelijkheden gelet op hun ligging in de nabijheid van de kernen niet of nauwelijks hebben.
Blijkens het besluit is de nadere begrenzing van het LOG, zoals door de gemeenteraad is vastgesteld, van wezenlijk belang om de ontwikkeling van een zogeheten agropark te laten slagen. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het gemeentelijk ruimtelijk beleid, dat erop is gericht agrarische bedrijven die op de bestaande locatie een knelpunt vormen naar dit gebied te verplaatsen. Met het beleid is beoogd de regie te houden over de verwezenlijking van die doelstelling. Hierdoor kan grond in dat gebied beschikbaar worden gesteld aan bedrijven die voldoen aan de voorwaarden die de gemeente in dit kader stelt en kunnen bij elke vestiging de gevolgen daarvan voor het woon- en leefklimaat in de kern Egchel worden doorgerekend. Aldus is er binnen de vastgestelde grenzen van het LOG ruimte voor ongeveer zes zogeheten verplaatsers. Bij de bepaling van de omvang van het gebied en het aantal te verplaatsen bedrijven is rekening gehouden met het woon- en leefklimaat in de kern Egchel.
Blijkens het besluit van 7 december 2010 is de aanvraag getoetst aan dit beleid en is het college tot de slotsom gekomen dat het bouwplan daarin niet past. Volgens het college is de beoogde locatie buiten het LOG en dichter bij de kern Egchel gelegen dan is vastgelegd in de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsregels. Verder kan Pigheide niet als verplaatser worden aangemerkt, omdat zij op de bestaande locatie voldoende ontwikkelingsmogelijkheden heeft. Het toch toestaan van vestiging op het perceel zou de herallocatie van intensieve veehouderijen in de zoekgebieden in gevaar brengen, aldus het college. Voorts is aangegeven dat het concentreren van agrarische bedrijven binnen een agropark uit ruimtelijk, landschappelijk en bedrijfstechnisch oogpunt de voorkeur heeft boven het toestaan van verspreid liggende vestigingen in het gebied. Het perceel van Pigheide past volgens het college niet in het streven naar optimale concentratie, inrichtingsmogelijkheden en een goede ontsluiting. Verder zou medewerking aan het bouwplan van Pigheide tot gevolg hebben dat een deel de van financiering ten laste zal komen van de publieke geldmiddelen. Ten slotte zou een incidenteel besluit over een nieuwe vestiging aan een integrale gebiedsontwikkeling in de weg staan, waardoor het draagvlak in de plaatselijke samenleving in gevaar komt.
2.8. Pigheide betoogt dat het besluit is gebaseerd op gemeentelijk beleid dat pas is ontwikkeld nadat zij haar aanvraag heeft ingediend. Zij stelt dat dit in strijd is met de zorgvuldigheid en het beginsel van fair play. Volgens Pigheide diende het college dit beleid daarom buiten beschouwing te laten.
2.8.1. Het betoog faalt. Bij het nemen van een besluit op een aanvraag moet rekening worden gehouden met alle feiten en omstandigheden die zich op dat moment voordoen en met toepassing van het recht en het beleid dat op dat moment geldt. Het enkele feit dat het beleid is vastgesteld nadat de aanvraag is gedaan betekent niet dat dit niet mocht worden toegepast. Er bestaat evenmin grond voor het oordeel dat in dit geval het toepassen van dat beleid in strijd is met de zorgvuldigheid of het beginsel van fair play, omdat het pas zou zijn vastgesteld nadat Pigheide haar aanvraag heeft gedaan. Dat is niet in strijd met de rechtszekerheid, omdat voordat Pigheide haar aanvraag had ingediend geen beleid was vastgesteld op grond waarvan zij aanspraak kon maken op het inwilligen van haar verzoek om een projectbesluit te nemen. Verder staat geen rechtsregel er aan in de weg om in het kader van de beoordeling van een aanvraag beleid vast te stellen, waarin is vastgelegd onder welke omstandigheden het college een afwijking van het bestemmingsplan wil toestaan.
2.9. Pigheide betoogt voorts dat de motivering van het besluit van 7 december 2010 onvoldoende draagkrachtig is. Zij voert aan dat het college zich niet op de conceptstructuurvisie en het conceptplan-MER mocht baseren, nu deze niet nader zijn uitgewerkt en daarom niet toetsbaar zijn. Voorts stelt zij dat niet is onderbouwd dat de locatie Egchelse Heide het meest geschikt is als landbouwontwikkelingsgebied en dat de 10 à 12 bedrijven die zouden moeten worden verplaatst daartoe bereid zijn. Pigheide voert verder aan dat de voorgenomen vestiging geen afbreuk doet aan het woon- en leefklimaat, nu deze gevolgen blijkens het door het college gebruikte geurrapport al zijn beoordeeld. Verder stelt zij dat zij op de huidige locatie ook wordt beperkt in haar ontwikkelingsmogelijkheden en daarom voldoet aan de door het college geformuleerde beleidsuitgangspunten. Ten slotte betwist Pigheide de haalbaarheid van de door het college nagestreefde beleidsdoeleinden.
2.9.1. De beslissing al dan niet een projectbesluit te nemen behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
2.9.2. Anders dan Pigheide stelt, staat het gegeven dat de conceptstructuurvisie en het conceptplan-MER geen definitieve status hebben, er niet aan in de weg dat het college mag uitgaan van de gegevens van de in die stukken vervatte inventarisatie van bedrijven. Zij heeft de juistheid van die gegevens overigens niet betwist. Verder was het college niet gehouden de percelen waar Pigheide haar bedrijf wenst te realiseren als de meest geschikte locatie binnen het zoekgebied voor de vestiging van een intensieve veehouderij aan te merken. Voorts valt niet in te zien dat bij het vaststellen van de beleidsdoelstelling om 10 à 12 bedrijven te verplaatsen al vast moest staan dat deze bedrijven daartoe bereid zijn. Dat voorafgaand aan de verwezenlijking van dat beleid onderhandelingen nodig zijn met de te verplaatsen bedrijven, betekent niet dat die beleidsdoelstelling onredelijk is. De stelling van Pigheide dat de vestiging van Pigheide al in de berekening is meegenomen is onjuist. In het geurrapport is vermeld dat onder meer op de locatie van Pigheide geen intensieve veehouderij kan worden gerealiseerd en deze locatie daardoor geen bijdrage levert aan de geuremissie. Ter zitting heeft het college voorts gemotiveerd weersproken dat Pigheide op haar huidige locatie geen ontwikkelingsmogelijkheden meer heeft.
Gelet op het vorenstaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat het college de beslissing om geen medewerking te verlenen aan de vestiging van het bedrijf van Pigheide op de percelen onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd.
Het betoog faalt.
2.10. Het beroep tegen het besluit van 7 december 2010 is ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van Pigheide tegen het besluit van 7 december 2010 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Lodder
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2011
17.