Uitspraak
201101349/1/H2.
Datum uitspraak: 12 oktober 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Goedereede,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 december 2010 in zaak nr. 08/1390 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Stellendam, gemeente Goedereede
en
de raad.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2006 heeft de raad aan [wederpartij] ter vergoeding van planschade een bedrag van € 5.000,00 vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 25 juli 2005 tot aan de dag van uitbetaling toegekend.
Bij besluit van 21 februari 2008 heeft de raad het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 februari 2008 vernietigd, het besluit van 2 maart 2006 herroepen, bepaald dat aan [wederpartij] ten laste van de gemeente Goedereede ter vergoeding van planschade op grond van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening een bedrag van € 14.500,00 wordt toegekend, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 25 juli 2005 tot en met de dag van betaling, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 januari 2011, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2011, waar de raad, vertegenwoordigd door L. Boer, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. E. Wiarda, werkzaam bij Langhout & Wiarda, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.2. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
2.3. [wederpartij] is eigenaar van het perceel met woning [locatie] te Stellendam. Hij heeft verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van het op 16 augustus 2004 in werking getreden bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1e herziening" (hierna: de 1e herziening), omdat de 1e herziening op het nabijgelegen perceel Eendrachtsdijk 10, dat voorheen ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" (hierna: het bestemmingsplan) voor agrarische doeleinden was bestemd, de vestiging en exploitatie van een nieuwe camping toestaat. Volgens [wederpartij] lijdt hij ten gevolge van deze planologische verandering schade, bestaande uit waardevermindering van zijn perceel.
De raad heeft aan het besluit van 2 maart 2006 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld advies van december 2005 ten grondslag gelegd, waarin is is vermeld dat [wederpartij] van de planologische verandering licht planologisch nadeel ondervindt, bestaande uit enig privacyverlies en enige extra geluidhinder. De SAOZ heeft de waarde van perceel [locatie] voorafgaande aan de planologische verandering getaxeerd op een bedrag van € 465.000,00 en het planologisch nadeel op een bedrag van € 5.000,00 en geadviseerd dit laatste bedrag als vergoeding van planschade aan [wederpartij] toe te kennen. Bij besluit op bezwaar van 2 november 2006 heeft de raad het besluit van 2 maart 2006, op grond van een aanvullend advies van de SAOZ van 14 juni 2006, gehandhaafd.
De raad heeft ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank van 26 september 2007 bij het besluit van 21 februari 2008 opnieuw op het bezwaar van De Bruin beslist. Hij heeft aan dat besluit, met verwijzing naar de adviezen van de SAOZ, onder meer ten grondslag gelegd, dat gezien de aard van een landschapscamping en de grootte van het campingterrein bij de planvergelijking moet worden uitgegaan van een spreiding over het terrein van de toegestane 122 standplaatsen voor stacaravans en dat daarom het landschappelijke karakter van het gebied behouden blijft. Hoewel de 1e herziening een andere plaatsing van de stacaravans mogelijk maakt, zal dit volgens de raad niet kunnen leiden tot meer planschade, gezien het maximaal toegestane aantal standplaatsen, de voorgeschreven afstanden tot perceelgrenzen, de afmetingen van groenvoorzieningen en de voorschriften van de kampeervergunning. Verder mag volgens de raad op perceel Eendrachtsdijk 10 ingevolge de 1e herziening maximaal 1.500 m2 aan beheers- en bedrijfsgebouwen worden gerealiseerd, terwijl daar voorheen ingevolge het bestemmingsplan 11.000 m2 aan agrarische gebouwen, alsook andere agrarische bouwwerken mochten worden gerealiseerd. Het is volgens de raad voorts niet mogelijke op de strook grond met de bestemming "Groenvoorzieningen" een ontsluitingsweg aan te leggen waarvan [wederpartij] extra schade zou ondervinden.
2.4. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft op verzoek van de rechtbank deskundigenadviezen van 31 juli 2009 en 8 februari 210 uitgebracht, waarin onder meer het volgende is vermeld. Ingevolge de 1e herziening is perceel Eendrachtsdijk 10 grotendeels bestemd voor "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)" met de subbestemming "vRlc". Daarbij is een noordwestelijke strook van het perceel tevens voorzien van de nadere aanwijzing "(z)" (zonder bebouwing), een aangrenzende strook westelijk daarvan, waarop een bedrijfswoning en agrarische bedrijfsbebouwing staan, tevens voorzien van de nadere aanwijzing "5" alsook de aanduiding 25% en het resterende deel van het perceel tevens voorzien van de nadere aanwijzing "3" en de aanduidingen 3% en een driehoek met het cijfer 122. De laatst vermelde aanwijzing en aanduidingen betreffen de toegestane goot- en boeihoogte onderscheidenlijk het bebouwingspercentage en het aantal toeristische standplaatsen. Aan de rand van dat perceel is voorts een strook bestemd voor "Groenvoorzieningen". Een gedeelte van het bestemmingsvlak "vRlc" met een oppervlakte van ongeveer 46.775 m2 mag voor 3%, dat is ongeveer 1.403 m2, met vrijstelling 1.543 m2, worden bebouwd met beheers- en bedrijfsgebouwen en overkappingen, waarbij de afstand tussen deze bebouwing en naastgelegen woningen met de bestemming "Woondoeleinden" ten minste 75 m dient te bedragen. Op dat gedeelte van het perceel zijn verder 122 stacaravans met een gezamenlijke maximale oppervlakte van 6.710 m2 met daarbij vrijstaande bergingen met een gezamenlijke maximale oppervlakte van 915 m2 toegestaan. Daarnaast zijn op het gehele perceel gebouwen voor sanitaire voorzieningen toegestaan. De invloed van de nieuwe subbestemming "vRlc" op de waarde van perceel [locatie] wordt niet hoofdzakelijk bepaald door de omvang van de toegestane bebouwing, maar door een combinatie van de aard en situering van die bebouwing en het recreatieve gebruik dat daarvan en van het onbebouwde terrein mag worden gemaakt. Voor de omvang van de waardedaling van perceel [locatie] is vooral bepalend dat het perceel na de planologische verandering op korte afstand van een camping is komen te liggen, terwijl dat perceel voorheen nabij een agrarisch bedrijf lag. [wederpartij] ondervindt van de planologische verandering het grootste nadeel indien ten zuidwesten van perceel [locatie], aan de overzijde van het tussenliggende perceel Eendrachtsdijk 12, een recreatiegebouw annex sportzaal met horecavoorzieningen en buitenterras, eventueel met buitenzwembad en parkeerterrein worden gerealiseerd, hetgeen ingevolge de 1e herziening ter plaatse is toegestaan. Daarvan valt geluidhinder, bestaande uit stem-, muziek- en verkeersgeluiden, verlies van uitzicht en aantasting van privacy te verwachten. De buitenste strook van perceel Eendrachtsdijk 10 is ingevolge de bestemming "Groenvoorzieningen" bestemd voor groenschermen van opgaande beplanting, bermbeplanting en andere groenvoorzieningen met de daarbij behorende fiets- en voetpaden en ontsluitingswegen. De bestemming staat derhalve rondom de camping de aanleg van fiets- en voetpaden of een ontsluitingsweg met bermbeplanting of grasstroken toe. Hiervan kan [wederpartij] enige extra geluidsoverlast en enige extra aantasting van zijn privacy ondervinden.
In het StAB-advies is verder vermeld, samengevat weergegeven, dat de term 'landschapscamping' in de doeleindenomschrijving van de subbestemming "vRlc" geen extra beperking betekent voor het toegestane gebruik van perceel Eendrachtsdijk 10, nu deze term verder niet in de voorschriften van de 1e herziening voorkomt, de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)" volgens de voorschriften niet mede is bedoeld ter bescherming van het landschappelijke karakter van perceel Eendrachtsdijk 10 en geen locatie voor de ontsluiting van de landschapscamping is vastgelegd. Hieruit heeft de StAB afgeleid dat ingevolge de 1e herziening op perceel Eendrachtsdijk 10 een camping kan worden geëxploiteerd die wat betreft uitstraling weinig tot geen relatie heeft met het omliggende open agrarische gebied en daarom in dat opzicht niet wezenlijk verschilt van een 'normale' camping.
Volgens het StAB-advies ondervindt [wederpartij] van de planologische verandering een matig planologisch nadeel, vooral vanwege de verandering van het karakter van het gebied en de hinder die hij kan ondervinden van de nieuwe bouwmogelijkheden voor verblijfsrecreatieve doeleinden recht tegenover perceel [locatie]. Op verzoek van de StAB heeft een taxateur, op basis van de door de StAB opgestelde planologische vergelijking, de waarde van perceel [locatie] na de planologische verandering getaxeerd en bepaald op € 450.500,00. Op grond hiervan en de in de uitspraak van de rechtbank van 26 september 2007 vermelde waarde van dat perceel onder het bestemmingsplan ten bedrage van € 465.000,00 heeft de StAB het planologisch nadeel bepaald op een bedrag van € 14.500,00.
2.5. De raad betoogt dat de rechtbank, door het StAB-advies aan de aangevallen uitspraak ten grondslag te leggen, heeft miskend dat dit advies zodanige gebreken bevat dat daarop niet mag worden afgegaan. De raad voert aan dat het StAB-advies is gebaseerd op het onjuiste uitgangspunt dat op perceel Eendrachtsdijk14 een grote volwaardige camping mag worden gerealiseerd met alle bijbehorende voorzieningen. Hij wijst erop dat de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)" naast de subbestemming "vRlc" tevens de subbestemming "vRk" voor 'een terrein voor kampeermiddelen en trekkershutten' kent en dat deze laatste subbestemming voor alle volwaardige campings in het gebied van de 1e herziening geldt. Volgens de raad volgt hieruit dat op het perceel Eendrachtsdijk 10, anders dan op gronden met de subbestemming "vRk", geen volwaardige camping is toegestaan en dat daarom, anders dan in het StAB-advies van 31 juli 2009 is vermeld, op dat perceel geen omvangrijke zwembaden, sportzalen, recreatiecentra en dergelijke kunnen worden opgericht. Volgens de raad moeten aanvragen om bouwvergunning daarvoor wegens strijd met de 1e herziening worden afgewezen, omdat dergelijke grootschalige voorzieningen, hoewel passend binnen de toegestane bebouwingsoppervlakte, vanwege hun aard en omvang niet uitsluitend ten dienste komen van een landschapscamping met slechts 122 standplaatsen. De raad voert voorts aan dat de 1e herziening op perceel Eendrachtsdijk 10, anders dan in het StAB-advies is vermeld, minder volumineuze en minder hoge bebouwing op een grotere afstand van 75 m van perceel [locatie] toestaat dan daar voorheen was toegestaan, nu voorheen ingevolge het bestemmingsplan op perceel Eendrachtsdijk 10 op een afstand van 25 m uit de as van de weg ongeveer 11.000 m2 aan agrarische gebouwen mocht worden opgericht, waaronder 220 m2 aan silo's met een maximale hoogte van 15 m. Volgens de raad is de StAB er ten onrechte vanuit gegaan dat op perceel Eendrachtsdijk 10 in het gebied tussen de voormelde grens van 75 m en de noordoostelijke perceelsgrens stacaravans zullen worden geplaatst, omdat dit niet realistisch is. De raad stelt zich tot slot op het standpunt dat de StAB de door de 1e herziening veroorzaakte inbreuk op de leefomgeving van [wederpartij] te zwaar heeft gewaardeerd en dat de door de StAB geadviseerde omvang van de schade veel te hoog is.
2.5.1. Ingevolge artikel 15 "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)", eerste lid, van de voorschriften van de 1e herziening zijn de gronden op de kaart als zodanig aangewezen bestemd voor de verblijfsrecreatie en tevens voor:
a. (…);
b. ter plaatse van de subbestemming "vRlc": een landschapscamping met een bijbehorende kleinschalige horecavoorziening, alsmede voor de agrarische bedrijfsvoering ten behoeve van een agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1, lid 17, sub a, b, d, en g, waarop de bepalingen van artikel 9 van Pro overeenkomstige toepassing zijn;
c. ter plaatse van de subbestemming "vRk": een terrein voor kampeermiddelen en trekkershutten, met dien verstande dat ter plaatse van de nadere aanwijzing (zk) geen kampeermiddelen zijn toegestaan;
(…);
g. ontsluitingswegen, parkeer- en groenvoorzieningen, speelvoorzieningen en water;
met dien verstande dat:
h. het op de kaart aangegeven aantal seizoen- en jaarplaatsen en/of toeristische standplaatsen niet mag worden overschreden.
Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden uitsluitend ten dienste van de genoemde bestemmingen worden gebouwd:
a. gebouwen;
b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge het derde lid gelden voor het bouwen de nadere aanwijzingen op de kaart en de volgende bepalingen:
a. (…);
b. (…);
c. indien op de kaart een percentage is ingeschreven mogen de gronden tot ten hoogste dat percentage met beheers- en bedrijfsgebouwen en overkappingen worden bebouwd; hieronder worden niet begrepen gebouwen ten behoeve van sanitaire voorzieningen;
d. op de gronden met de subbestemming vRlc dient de afstand van nieuwe gebouwen tot naastgelegen woningen met de bestemming Woondoeleinden ten minste 75,00 m te bedragen;
e. de brutovloeroppervlakte van de horecavoorziening op de gronden met de subbesteming vRlc mag ten hoogste 100 m2 bedragen;
(…);
l. bij iedere stacaravan is één aangebouwde of vrijstaande bergplaats toegestaan met een maximumgrondoppervlak van 7,5 m2 en een goothoogte van maximaal 2,5 m of is één bergkist met een lengte, diepte en bouwhoogte van ten hoogste 2,5 m, 1,00 m en 1,5 m toegestaan;
m. het grondoppervlak van een stacaravan mag ten hoogste 35 m2 bedragen en de bouwhoogte ten hoogste 3,30 m, met dien verstande dat de oppervlakte van een stacaravan ten hoogste 55 m2 mag bedragen indien het oppervlak van de standplaats 250 m2 of meer bedraagt;
n. (…);
o. de goothoogte van bijgebouwen, niet zijnde bergplaatsen bij zomerhuizen en stacaravans en gebouwen voor sanitaire voorzieningen, mag maximaal 3.00 m bedragen.
2.5.2. De rechtbank heeft terecht de deskundigenadviezen van de StAB van 31 juli 2009 en van 8 februari 2010 aan haar oordeel ten grondslag gelegd, nu niet is gebleken dat deze adviezen niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen of dat daaraan anderszins zodanige gebreken kleven dat daarop niet mag worden afgegaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat in het StAB-advies van 31 juli 2009 met juistheid is vermeld dat in de voorschriften van de 1e herziening geen omschrijving van landschapscamping is opgenomen en dat in die voorschriften ook overigens aan die term geen nadere betekenis is gegeven. Het door de StAB gehanteerde uitgangspunt dat de term landschapscamping in de doeleindenomschrijving voor de subbestemming "vRlc", mede gelet op de overige voorschriften voor de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)", geen beperking betekent voor de ingevolge de 1e herziening op perceel Eendrachtsdijk 10 toegestane bebouwing, is dan ook juist. De StAB heeft bij de planvergelijking met juistheid in aanmerking genomen dat ingevolge de 1e herziening op perceel Eendrachtsdijk 10 gebouwen met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 1.543 m2 voor verblijfsrecreatief gebruik mogen worden gebouwd, waaronder een zwembad en een sporthal met horecavoorzieningen. De omstandigheid dat de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)" tevens de subbestemming "vRk" kent, kan niet leiden tot een ander oordeel, reeds omdat perceel Eendrachtsdijk 10 ingevolge artikel 15, eerste lid aanhef, van de voorschriften van de 1e herziening tevens is bestemd voor verblijfsrecreatie en ten dienste van die bestemming bebouwing voor verblijfsrecreatief gebruik, waaronder een zwembad en sporthal, mag worden gerealiseerd.
Daarbij is voorts in aanmerking genomen dat in de StAB-adviezen is vermeld dat [wederpartij] vooral planologisch nadeel ondervindt, omdat de 1e herziening nabij zijn perceel een camping met verblijfsrecreatieve voorzieningen, waaronder een zwembad en sporthal met horecavoorzieningen, mogelijk maakt, terwijl op perceel Eendrachtdijk 10 voorheen alleen een agrarisch bedrijf mocht worden geëxploiteerd. In het StAB-advies van 8 februari 2010 is in dit verband op p. 6 vermeld dat dit een matige inbreuk op de bestaande planologische situatie nabij perceel [locatie] is en dat een dergelijke inbreuk in het algemeen leidt tot een waardevermindering tot ongeveer vijf procent. Daarbij wijst de StAB erop dat zij het nadeel van de planologische verandering zwaarder heeft gewaardeerd dan de SAOZ in haar adviezen aan de raad heeft gedaan. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, vindt de door de StAB geadviseerde planschadevergoeding zijn grondslag in haar constatering dat ingevolge de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden (vR)" op perceel Eendrachtsdijk 10 aanzienlijk meer verblijfsrecreatieve voorzieningen zijn toegestaan dan waarvan de SAOZ bij haar advisering is uitgegaan.
2.5.3. De hiervoor niet besproken beroepsgronden over de omvang van de toegestane bebouwing op perceel Eendrachtsdijk 10, de locatie van standplaatsen op dat perceel en de mogelijkheid om op de strook grond met de bestemming "Groenvoorzieningen" een ontsluitingsweg aan te leggen, kunnen thans niet meer aan de orde komen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 29 november 2006 in zaak nr. 200601616/1 en van 17 mei 2006 in zaak nr. 200507265/1; www.raadvanstate.nl) heeft het niet instellen van hoger beroep door een bestuursorgaan tegen een uitspraak van de rechtbank waarin zij hetgeen het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen, tot gevolg dat in het vervolg van de procedure wordt uitgegaan van de juistheid van de aan de vernietiging ten grondslag gelegde overwegingen.
In de uitspraak van 26 september 2007 heeft de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud overwogen dat ingevolge de 1e herziening op perceel Eendrachtsdijk 10 meer bebouwingsmogelijkheden dan voorheen ingevolge het bestemmingsplan zijn toegestaan, dat de ingevolge de 1e herziening op dat perceel toegestane 122 standplaatsen voor stacaravans anders kunnen worden gesitueerd dan gespreid over dat perceel, waarvan volgens de raad bij de planvergelijking is uitgegaan, en dat binnen de strook grond met de bestemming "Groenvoorzieningen" rondom de geplande camping meerdere ontsluitingswegen kunnen worden aangelegd. Nu de raad tegen deze uitspraak geen hoger beroep heeft ingesteld, moet van de juistheid van deze oordelen worden uitgegaan.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
2.7. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de raad van de gemeente Goedereede tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de raad van de gemeente Goedereede een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Oranje
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2011
507.