Uitspraak
201008194/1/H2.
Datum uitspraak: 28 september 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting de Opbouw, gevestigd te Utrecht, (hierna: De Opbouw)
appellante,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2009 heeft de minister een verzoek van De Opbouw om een tijdelijke verhoging van de financiële middelen voor het verpleeghuis Birkhoven afgewezen.
Bij besluit van 9 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de minister het door De Opbouw daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft De Opbouw bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2010, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2011, waar De Opbouw, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J. Holland, advocaat te Arnhem, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.W. van Schouwenburg en H.P. Verbeek, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het verpleeghuis Birkhoven heeft 161 plaatsen voor de verzorging en verpleging van ouderen met een somatische of psychogeriatrische aandoening of beperking. De Opbouw heeft de minister bij brief van 16 december 2009 om aanvullende financiering voor vier jaar gevraagd, omdat 47 cliënten van het verpleeghuis Birkhoven naar kleinere gebouwen op andere locaties verhuizen. Daarbij heeft zij vermeld dat de andere cliënten van het verpleeghuis tijdelijk elders zijn gehuisvest, omdat op het verpleeghuisterrein vervangende nieuwbouw wordt gerealiseerd.
2.2. De minister heeft aan het besluit van 9 juli 2010 ten grondslag gelegd dat De Opbouw met de aanvraag een beroep heeft gedaan op de zogenoemde frictiekostenregeling (hierna: de regeling), hetgeen geen formeel vaststelde regeling is, maar onderdeel van sinds 1997 gevoerd rijksbeleid om deconcentratie in de gehandicaptenzorg te stimuleren. Dit beleid moest voorkomen dat de zorg aan gehandicapte bewoners tijdens de overgang van grootschalige intramurale zorg op buitenplaatsen naar kleinschalige woonvormen in woonwijken werd ontwricht. De regeling voorzag er in dat instellingen de herindeling van woongroepen over een langere periode konden spreiden, hetgeen tijdelijk leidde tot onderbezette woongroepen, de inzet van extra personeel en extra beheerkosten voor onderbezette gebouwen. Volgens de minister werd de regeling toegepast, indien:
1. de aanvraag werd ingediend door een zorginstelling voor onder meer verblijf van gehandicapten;
2. de instelling bouwplannen diende uit te voeren voor de deconcentratie van verblijfplaatsen op grote instellingsterreinen naar kleinschalige woonvoorzieningen;
3. de herschikking van groepen cliënten leidde tot kosten voor extra personeel.
De minister heeft aan dat besluit verder ten grondslag gelegd, dat in de sector verpleging en verzorging (hierna: V&V-sector) eerst recent rijksbeleid, gericht op kleinschaligheid, wordt gevoerd en het initiatief daarvoor bij de instellingen zelf is ontstaan. Volgens de minister bestond voor het Rijk nooit aanleiding om binnen de V&V-sector de spreiding van voorzieningen over woonwijken te stimuleren, omdat in instellingen in de V&V-sector, anders dan in de gehandicaptenzorg, waar per instelling soms meer dan vijfhonderd personen in meerdere gebouwen op uitgestrekte terreinen in buitengebieden woonden, doorgaans tussen de honderd en tweehonderd personen in één gebouw aan de rand van de bebouwde kom wonen. Voorts is vermeld dat, terwijl cliënten in de gehandicaptenzorg langdurig in eenzelfde woongroep verblijven en de samenstelling daarvan een belangrijk aspect is van de zorg, in de V&V-sector cliënten doorgaans op een afdeling van twintig of dertig personen verblijven en groepen vrijwel continue van samenstelling wijzigen. Hierdoor is een verhuizing in de V&V-sector beter beheersbaar en verschillen de kosten niet wezenlijk bij verhuizing naar kleinschalige of grootschalige nieuwbouw. De instellingen in die sector hebben verhuiskosten steeds zelf gedragen, aldus de minister.
2.3. De Opbouw betoogt dat de minister in het besluit van 9 juli 2010 aldus onvoldoende op de specifieke situatie van het verpleeghuis Birkhoven is ingegaan en ten onrechte niet heeft toegelicht, waarom van het advies van de bezwaarschriftencommissie is afgeweken. Het bouwproject van het verpleeghuis is vergelijkbaar met een bouwproject in de gehandicaptenzorg, terwijl het van veel andere bouwprojecten in de V&V-sector, die vaak kleinschaliger zijn, verschilt. Verhuizing is voor de bewoners van het verpleeghuis, evenzeer als voor gehandicapten, een ingrijpende gebeurtenis, die extra zorg en begeleiding noodzakelijk maakt. Verder heeft de minister al vóór 2010 realisering van kleinschalige woonvormen in de V&V-sector aangemoedigd, zoals blijkt uit een brief van de minister van 20 januari 2009 aan de Tweede Kamer der Staten Generaal (Kamerstukken II 2008/09, 25 424, nr. 77). Voorts wordt het verpleeghuis door het besluit van 9 juli 2010 onevenredig benadeeld, aldus de Opbouw.
2.3.1. Dat betoog faalt. De minister heeft in het besluit van 9 juli 2010 toereikend toegelicht dat de regeling alleen was gericht op de financiële ondersteuning van het sinds 1997 gevoerde rijksbeleid ter stimulering van deconcentratie in de gehandicaptenzorg en het onderscheid tussen de gehandicaptenzorg en de V&V-sector op objectieve maatstaven is gebaseerd. De minister heeft verder in de stelling van De Opbouw dat het bouwproject van verpleeghuis Birkhoven vergelijkbaar is met bouwprojecten in de gehandicaptenzorg geen aanleiding hoeven vinden om ten gunste van De Opbouw van het gevoerde beleid af te wijken, reeds omdat De Opbouw die stelling niet aannemelijk heeft gemaakt. In het besluit is voorts vermeld dat rijksbeleid, gericht op de financiële ondersteuning van schaalverkleining in de V&V-sector, van recente datum is, nu de regering daarvoor volgens de brief van de minister aan de Tweede Kamer voor de periode 2009-2011 extra geld ter beschikking heeft gesteld en de Nederlandse Zorgautoriteit daartoe de beleidsregels CA-377 Loon- en materiële kosten leegstandfinanciering, geldend vanaf 1 januari 2010 tot en met 31 december 2011, en CA-409 Stimulering Kleinschalige Zorg voor dementerenden, geldend vanaf 1 januari 2009 tot en met 31 december 2011, heeft vastgesteld. Het stond verpleeghuis Birkhoven vrij hierop aanspraak te maken. Reeds hierom heeft de minister in de gestelde benadeling van het verpleeghuis door het besluit van 9 juli 2010 evenmin aanleiding hoeven vinden om ten gunste van De Opbouw van het gevoerde beleid af te wijken.
2.4. Het beroep is ongegrond.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Oranje
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2011
507.