Uitspraak
201100905/1/H3.
Datum uitspraak: 21 september 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Schiedam,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 december 2010 in zaak nr. 10/1341 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (voorheen: de minister van Verkeer en Waterstaat).
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2008 heeft de minister [appellante] ontheffing verleend van het vliegverbod in het rechthoekig gebied boven de paleizen Huis ten Bosch en Noordeinde, het landgoed De Horsten en het Binnenhof en omgeving, aangeduid als EHP 26.
Bij besluit van 23 april 2009 heeft de minister de door [6 belanghebbenden] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en alsnog geweigerd [appellante] ontheffing te verlenen.
Bij uitspraak van 8 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 februari 2011.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [3 belanghebbenden] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ten aanzien van de e-mailadressen en interne telefoonnummers die zijn zwart gemaakt in de dossierstukken nummers 41, 50, 51, 54, 58, 62, 64 en 71. Op 20 mei 2011 heeft de Afdeling beslist dat de beperkte kennisneming van deze gegevens gerechtvaardigd is. Bij brieven van 24 mei 2011 is de andere partijen gevraagd om toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Deze toestemming is verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.H.J. van Aardenne, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door [directeur] en P. Luyten, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.J. Kuiper en mr. I.P.G.M. Rijken, bijgestaan door G. Kruiswijk, allen werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting [2 belanghebbenden] als belanghebbenden gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet luchtvaart kan de minister van Verkeer en Waterstaat bij ministeriële regeling het uitoefenen van het burgerluchtverkeer tijdelijk of blijvend beperken of verbieden boven Nederland of gedeelten daarvan om redenen van openbare orde en veiligheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling sluiting luchtruim boven Den Haag en kasteel Drakensteijn (Scrt. 2007, 36; hierna: de Regeling) is het uitoefenen van de burgerluchtvaart verboden tot een hoogte van 609,2 meter boven gemiddeld zeeniveau in een rechthoekig gebied boven de paleizen Huis ten Bosch en Noordeinde, het landgoed De Horsten en het Binnenhof en omgeving, aangeduid als EHP 26, als aangegeven in bijlage A bij deze regeling, waarvan de hoekpunten samenvallen met de in deze bepaling genoemde coördinaten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, is het verbod, genoemd in artikel 1, niet van toepassing op burgerluchtvaartuigen die ontheffing hebben gekregen van de minister van Verkeer en Waterstaat.
2.2. De directeur van [appellante], [directeur], heeft de minister op 19 december 2007 ten behoeve van [appellante] verzocht om toestemming voor de aanleg en inrichting van een zogenoemde helihaven op het perceel gelegen aan de [locatie] te Wassenaar, bekend als [landgoed]. Op het landgoed zijn de woning van [directeur], een gedeelte van het kantoor van [appellante] en een ontvangstruimte gevestigd. Het is de bedoeling van [appellante] om een goede en snelle verbinding tussen haar kantoor in Schiedam en het landgoed tot stand te brengen door middel van helikoptervluchten. Tevens wil zij haar klanten en gasten per helikopter in stijl op het landgoed kunnen ontvangen. Omdat het landgoed is gelegen in gebied EHP 26, waar op grond van artikel 1 van de Regeling een vliegverbod geldt, heeft [directeur] de minister ten behoeve van [appellante] verzocht om ontheffing van dat verbod.
Bij het besluit van 10 juli 2008 heeft de minister [appellante] toestemming gegeven om een helihaven aan te leggen en in te richten alsmede ontheffing verleend van het verbod om te vliegen in gebied EHP 26. Naar aanleiding van de bezwaren van [7 belanghebbenden], allen omwonenden van het landgoed, heeft de minister bij het besluit van 23 april 2009 deze ontheffing herroepen en alsnog geweigerd ontheffing te verlenen van het vliegverbod. Daartoe heeft hij uiteengezet dat hij er bij het besluit van 10 juli 2008 ten onrechte van uit is gegaan dat de aanvraag vóór de inwerkingtreding van de Regeling was ingediend. Nu de Regeling reeds gold ten tijde van de aanvraag, acht hij van doorslaggevend belang dat het verlenen van ontheffing voor structureel gebruik van het luchtruim boven gebied EHP 26 niet binnen het doel van de Regeling past, te weten het waarborgen van de veiligheid van de leden van het Koninklijk Huis en het Binnenhof.
2.3. Het geding heeft alleen betrekking op het alsnog weigeren van de ontheffing van het vliegverbod. Te dien aanzien betoogt [appellante] dat de rechtbank, gelet op het doel van de Regeling, ten onrechte niet heeft onderkend dat een ontheffing alleen mag worden geweigerd indien door de ontheffingverlening de veiligheid van het Koninklijk Huis of het Binnenhof wordt bedreigd. Aangezien dit niet het geval is, bestond er voor de minister geen grond om de ontheffing te weigeren. De Regeling biedt geen ruimte voor een nadere belangenafweging, aldus [appellante].
[appellante] betoogt voorts dat, indien de Regeling wel ruimte biedt voor een belangenafweging, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigering niet onevenredig is. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat de bedrijfseconomische belangen van [appellante] en haar bereidheid om de vliegactiviteiten binnen gebied EHP 26 te beperken, gelet op het feit dat het doel van de Regeling niet door de ontheffingverlening zal worden geschaad, ertoe nopen dat een ontheffing onder bepaalde beperkingen wordt verleend, zodat een volledige weigering disproportioneel is.
Ter ondersteuning van haar betogen heeft [appellante] een verklaring van geen bezwaar van de burgemeester van Wassenaar van 26 november 2007 en een brief van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding van 11 maart 2009 overgelegd, waaruit zou blijken dat zij geen bezwaar hebben tegen de ontheffingverlening.
2.3.1. Het in artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling opgenomen verbod is in de Regeling als volgt toegelicht:
"Voor het luchtruim boven Den Haag gold reeds op grond van de Regeling beperking burgerluchtvaart veiligheid Koninklijk Huis een permanente sluiting boven paleis Noordeinde, paleis Huis ten Bosch en het landgoed De Horsten. […] Naar aanleiding van incidenten in het luchtruim boven Den Haag alsmede meer in algemene zin in het licht van de veranderende samenleving en de onveranderlijk hoge dreiging die op het Binnenhof rust, is besloten tot permanente sluiting van het luchtruim boven het Binnenhof.
Teneinde duidelijkheid te scheppen aan de gebruikers van het luchtruim en om ‘corridor vliegen’ tegen te gaan is er in overleg met het Korps Landelijke Politiediensten, Dienst Luchtvaartpolitie, voor gekozen een gebied te selecteren, waarin alle vier objecten, te weten de paleizen Noordeinde en Huis ten Bosch, het landgoed De Horsten en het Binnenhof, zich bevinden. […] In de praktijk blijkt behoefte te bestaan aan de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van het verbod om in de in deze regeling opgenomen gebieden te vliegen. Onderdeel e [de Afdeling leest: f] van artikel 2 voorziet hierin."
In de in deze toelichting genoemde Regeling beperking burgerluchtvaart veiligheid Koninklijk Huis (Scrt. 2003, 97), die is ingetrokken bij de inwerkingtreding van de Regeling, was eveneens een ontheffingsmogelijkheid van het vliegverbod boven paleis Noordeinde, paleis Huis ten Bosch en het landgoed De Horsten opgenomen, omdat daaraan in de praktijk behoefte bleek te bestaan. In de toelichting bij deze regeling was vermeld dat van de mogelijkheid om ontheffing te verlenen slechts in bijzondere gevallen en na overleg met het Koninklijk Huis gebruik zou worden gemaakt.
2.3.2. Uit het voorgaande volgt dat de Regeling de veiligheid van het Koninklijk Huis en het Binnenhof beoogt te beschermen. Volgens de Regeling wordt deze veiligheid het best gewaarborgd door een algeheel vliegverbod in het gebied EHP 26 in te stellen. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, is de in artikel 2, aanhef en onder f, van de Regeling neergelegde bevoegdheid van de minister om ontheffing te verlenen van dat verbod in de Regeling zelf niet nader ingevuld. De minister heeft ervoor gekozen om de door hem onder de Regeling beperking burgerluchtvaart veiligheid Koninklijk Huis gehanteerde gedragslijn voort te zetten. Deze gedragslijn hield in dat grote terughoudendheid werd betracht bij het verlenen van ontheffingen. Ontheffing als bedoeld in artikel 2, onder f, van de Regeling wordt uitsluitend verleend om te voorkomen dat het vastgestelde vliegverbod in een incidentele situatie voor een of meer belanghebbenden gevolgen zal hebben die onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de Regeling. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze invulling van de bevoegdheid om ontheffing te verlenen, gelet op het doel van de Regeling, niet onredelijk is. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat ook wanneer, zoals in dit geval, geen concrete aanwijzingen bestaan dat de veiligheid van het Koninklijk Huis of het Binnenhof in het geding komt door de ontheffingverlening, de minister niet zonder meer gehouden is ontheffing te verlenen.
In dit geval heeft de minister de belangen van [appellante] bij ontheffingverlening afgewogen tegen het belang dat vanuit veiligheidsoogpunt bestaat bij een zo rustig mogelijk luchtruim boven de te beschermen objecten. Aangezien het haar niet gaat om incidentele, maar om een aantal vliegbewegingen per dag en de helikoptervluchten anderzijds alleen zijn bedoeld als een gerieflijke en stijlvolle vervoersmogelijkheid, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van [appellante] niet opweegt tegen voormeld veiligheidsbelang, en dat [appellante] door de weigering ontheffing te verlenen niet zodanig in de uitoefening van haar werkzaamheden wordt belemmerd dat de gevolgen hiervan onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de Regeling.
Het aanbod van [appellante] om haar vliegfrequentie en aanvliegroute te beperken maakt niet dat het structurele karakter aan de vliegbewegingen waarvoor ontheffing is gevraagd wordt ontnomen. De rechtbank heeft aan dat aanbod derhalve terecht geen betekenis toegekend.
2.3.3. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister in redelijkheid de ontheffing alsnog heeft kunnen weigeren.
Het betoog faalt.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2011
611.