Uitspraak
201004066/1/H2.
Datum uitspraak: 21 september 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
- de vereniging Radar Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs Schouwen, gevestigd te Brouwershaven,
gemeente Schouwen-Duiveland,
- de vereniging Vereniging tot Bevordering van het Christelijk Schoolonderwijs te Bruinisse, gevestigd te Bruinisse,
gemeente Schouwen-Duiveland,
- de vereniging Vereniging tot verstrekken van Reformatorisch onderwijs op Gereformeerde Grondslag te Oosterland, gevestigd te Oosterland, gemeente Schouwen-Duivenland,
- de stichting Stichting Prisma, gevestigd te Goes,
(hierna: Radar en anderen)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 18 maart 2010 in zaak nr. 09/335 in het geding tussen:
Radar e.a.
en
de raad van Schouwen-Duiveland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2008 heeft de raad, voor zover thans van belang, het verzoek van de stichting Stichting Obase om toekenning van het calamiteitenrestant van de bruidschatmiddelen 2007 ten bedrage van € 20.188,00 afgewezen, de bruidschatmiddelen 2007 definitief vastgesteld op € 494.604,00 en het calamiteitenrestant van de bruidschatmiddelen 2007 ten bedrage van € 54.956 vrij laten vallen ten gunste van de gemeentelijke begrotingspost 'onvoorzien'.
Bij besluit van 30 maart 2009 heeft de raad, voor zover thans van belang, het door de stichting Obase daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van de raad van 29 september 2005 gerepareerd door de afsplitsing van 10% van de bruidschatmiddelen in de vorm van een calamiteitenreserve en een daarop betrokken regeling te laten vervallen, het besluit van 25 september 2008 hiermee in overeenstemming gebracht door aan de stichting Obase voor 2007 het gevraagde calamiteitenrestant ten bedrage van € 20.188,00 toe te kennen en besloten voor de resterende jaren de bruidschatregeling overeenkomstig artikel 140a van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) uit te voeren.
Bij uitspraak van 18 maart 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Radar en anderen daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Radar en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 april 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 mei 2010.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting Obase heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Met toestemming van partijen is afgezien van een behandeling ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 140, eerste lid, van de WPO stelt, indien in een gemeente uitsluitend een of meer andere rechtspersonen dan de gemeente openbare basisscholen of openbare speciale scholen voor basisonderwijs in stand houden of openbare basisscholen onderscheidenlijk openbare speciale scholen voor basisonderwijs ontbreken en de gemeente uitgaven wil doen voor het onderwijs aan die scholen welke niet door het Rijk worden bekostigd, de gemeenteraad bij verordening een regeling daarvoor vast en zijn de artikelen 142 tot en met 147 niet van toepassing.
Ingevolge het tweede lid maakt de regeling, bedoeld in het eerste lid, geen onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs en voorziet de regeling in een behandeling van basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs naar dezelfde maatstaf.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, is artikel 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet van toepassing op de regeling, bedoeld in het eerste lid, dan wel een wijziging daarvan.
Ingevolge artikel 140a, eerste lid, kan, indien de gemeenteraad ten aanzien van een of meer door de gemeente in stand gehouden openbare scholen besluit dat deze met ingang van een datum die is gelegen in de periode die aanvangt met een bij koninklijk besluit te bepalen datum en eindigt met ingang van het negende kalenderjaar daaropvolgend, in stand zullen worden gehouden door een of meer andere rechtspersonen dan de gemeente, de regeling, bedoeld in artikel 140, eerste lid, dan wel de regeling, bedoeld in artikel 141, eerste lid, bij effectuering van dat besluit ten aanzien van die scholen en in afwijking van artikel 140, tweede lid, dan wel een regeling op grond van dit artikel bij effectuering van dat besluit ten aanzien van die scholen, erin voorzien dat door de gemeente aan een of meer andere rechtspersonen dan de gemeente die die scholen in stand houden, een vergoeding voor administratie, beheer en bestuur wordt toegekend als aangegeven in het tweede lid.
Ingevolge het tweede lid bedraagt de vergoeding, die op grond van het eerste lid kan worden toegekend, gedurende het eerste en het tweede kalenderjaar volgend op het tijdstip waarop de scholen, bedoeld in het eerste lid, niet langer door de gemeente in stand worden gehouden, maximaal 4 maal het bedrag voor administratie, beheer en bestuur, op grond van artikel 114, onderdeel e, en gedurende het derde, vierde en vijfde kalenderjaar maximaal 3 maal dat bedrag.
Ingevolge het zesde lid legt het bevoegd gezag dat de school als bedoeld in het eerste lid in stand houdt die voor die tijd door de gemeente in stand werd gehouden, aan die gemeente en aan de andere rechtspersonen die een of meer niet door de gemeente in stand gehouden scholen in die gemeente in stand houden, jaarlijks een verklaring van een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek over met betrekking tot de uitgaven en ontvangsten voor administratie, beheer en bestuur.
Ingevolge het zevende lid wordt, voor zover voor een school als bedoeld in het eerste lid, de vergoeding, bedoeld in het eerste lid, vermeerderd met de vergoeding op grond van artikel 114, onderdeel e, in een kalenderjaar niet volledig is aangewend voor uitgaven voor administratie, beheer en bestuur, het verschil door het bevoegd gezag, bedoeld in het zesde lid, teruggestort in de gemeentekas.
Ingevolge artikel 141, eerste lid, kan, indien de gemeente zelf een of meer openbare basisscholen of openbare speciale scholen voor basisonderwijs in stand houdt en zij uitgaven wil doen voor het onderwijs aan die scholen welke niet door het Rijk worden bekostigd, de gemeenteraad daarvoor bij verordening een regeling vaststellen.
Ingevolge het tweede lid is artikel 140, tweede tot en met zevende lid, van toepassing.
2.2. De raad heeft bij besluit van 29 september 2005, samengevat weergegeven, de instandhouding van scholen voor openbaar primair onderwijs per 1 januari 2006 overgedragen aan de, toentertijd op te richten, stichting Obase, die sindsdien het bevoegd gezag is van deze scholen. Bij dat besluit heeft de raad tevens met toepassing van artikel 140a van de WPO de op grond van die bepaling maximaal toegestane vergoeding voor vijf jaar ten bedrage van € 2.335.630 beschikbaar gesteld, met de bepaling dat van dat bedrag tien procent zal worden gereserveerd voor calamiteiten en dat voor toekenning van deze reserve aan de stichting Obase toestemming van het college van burgemeester en wethouders is vereist en verder bepaald dat jaarlijks niet bestede gelden terugvloeien in de gemeentekas.
Bij het besluit op bezwaar van 30 maart 2009 heeft de raad, samengevat weergegeven, het bezwaar van de stichting Obase gegrond verklaard, de bepaling over de reservering in het besluit van 29 september 2005 laten vervallen en aan de stichting Obase de gevraagde € 20.188,00 van de gereserveerde bruidschatmiddelen 2007 toegekend.
2.3. Radar en anderen betogen dat de rechtbank het door hen ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat zij geen belanghebbenden zijn. Zij voeren aan dat uit de financiële gelijkstelling van het bijzonder onderwijs met het openbaar onderwijs volgt dat zij wel belanghebbenden zijn bij het besluit van de raad van 30 maart 2009. Volgens Radar en anderen moet artikel 140a worden beschouwd als een nadere uitwerking van deze financiële gelijkberechtiging in situaties waarin een gemeente het lokale openbaar onderwijs vermogensrechtelijk wil verzelfstandigen. Daarbij wijzen zij erop dat in artikel 140a, zesde lid, van de WPO is bepaald dat het openbaar onderwijs over de inkomsten en uitgaven voor administratie, bestuur en beheer jaarlijks mede aan de bevoegde gezagen van het lokale bijzonder onderwijs verantwoording moet afleggen. Voorts voeren Radar en anderen aan, dat de rechtbank heeft miskend dat zij de gemeente alleen kunnen verzoeken om toekenning van een gelijk bedrag als bij besluit van 30 maart 2009 aan Obase is toegekend, indien de onrechtmatigheid van dat besluit in rechte is komen vast te staan.
2.3.1. Het betoog faalt. De enkele omstandigheid dat het bijzonder onderwijs financieel is gelijkgesteld aan het openbaar onderwijs betekent niet dat Radar en anderen een rechtstreeks bij het besluit van 30 maart 2009 betrokken belang hebben. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 140a van de WPO is het doel van dat artikel "een zodanige overgangsregeling te treffen dat het voor gemeenten beter mogelijk wordt het bestuur van het openbaar onderwijs bij een openbare rechtspersoon, een rechtspersoon op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen of een stichting onder te brengen, zonder te zeer spanning te creëren in de gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs. Daartoe wordt een regeling voorgesteld die het mogelijk maakt om in de verordening voor eigen gemeentelijk beleid een voorziening te treffen die tijdelijke en beperkte hogere uitgaven voor ABB bij verzelfstandigd openbaar onderwijs toestaat zonder dat dit tot consequentie heeft dat ook de andere scholen in de gemeente een gelijke vergoeding moet worden toegekend" (Kamerstukken II 1999/00, 27 291, nr. 3, blz. 2). Met het oog op mogelijkheid van de bevoegde gezagen van het bijzonder onderwijs om te kunnen nagaan of een besluit tot toepassing van artikel 140a WPO of de uitgaven gedaan op basis van dit besluit voldoen aan de vereisten van deze bepaling heeft de wetgever in artikel 140a, zesde lid, van de WPO de verplichting neergelegd jaarlijks niet alleen aan de gemeente maar ook aan genoemde schoolbesturen jaarlijks een accountantsverklaring over te leggen met betrekking tot de uitgaven en ontvangsten voor administratie, bestuur en beheer (Kamerstukken II 2000/01, 27 291, nr. 6, p. 9). Mocht blijken dat uitgaven zijn gedaan die niet voldoen aan de maatstaven van artikel 140a van de WPO, dan vloeit uit het zevende lid van deze bepaling voort dat deze uitgaven teruggestort moeten worden in de gemeentekas. Wordt geen toepassing gegeven aan het zevende lid, dan is de gemeente gehouden aan de voormelde schoolbesturen eenzelfde bedrag te vergoeden overeenkomstig de maatstaf van artikel 140, tweede lid, van de WPO. De Afdeling verwijst in dit verband naar het door de regeling gestelde, dat "indien een gemeente zou besluiten een verzelfstandigde school als het ware te 'ontheffen' van bedoelde terugbetalingsverplichting, dan sprake [is] van een extra vergoeding buiten het kader van deze regeling. In dat geval is de gemeente op grond van de regeling voor het eigen gemeentelijk beleid verplicht om dezelfde extra vergoeding ook toe te kennen aan de andere, niet door de gemeente in stand gehouden scholen in die gemeente." (Kamerstukken II 2000/01, 27 291, nr. 6, blz. 9-10).
De Afdeling leidt uit het voorgaande af, dat controle op de naleving van artikel 140a van de WPO eerst na afloop van het betreffende bekostigingsjaar aan de orde is en derhalve ook eerst dan de rechtmatigheid van het besluit op de voet van artikel 140a van de WPO alsmede de gedane uitgaven op basis van dat besluit aan de orde gesteld kunnen worden. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen kan daartoe een verzoek aan de gemeente worden gedaan om op de voet van artikel 140, tweede lid, van de WPO in aanmerking te komen voor een vergoeding vanwege het feit dat de gemeente in strijd met artikel 140a van de WPO gelden aan het verzelfstandigd openbaar onderwijs heeft toegekend.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Oranje
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2011
507.